| 食品医药卫生体制改革形势和明年工作思路 |
| 徐振斌 2008-12-26 |
| 摘 要： |
当前，我国食品卫生安全亟需大力整顿，部分城镇居民基本医疗参保率距离完成本年度目标任务差距较大，一些地区参合农民住院补偿比例偏低，新农合服务收费存在过高现象，药品价格和医疗器材价格虚高，全国范围内有限的医疗卫生资源分配不公平。为此，本文提出了2009年医药卫生体制改革的基本思路和政策建议。 |
| 关键词： |
食品医药卫生，体制改革，住院补偿，新农合服务收费 |
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当前，我国食品卫生安全亟需大力整顿，部分城镇居民基本医疗参保率距离完成本年度目标任务差距较大，一些地区参合农民住院补偿比例偏低，新农合服务收费存在过高现象，药品价格和医疗器材价格虚高，全国范围内有限的医疗卫生资源分配不公平。为此，本文提出了2009年医药卫生体制改革的基本思路和政策建议。
一、食品医药卫生体制改革形势
（一）食品卫生安全整顿工作任务艰巨
2008年1月10日卫生部新闻办公室发布切实加强公共卫生管理，各级卫生部门，特别是北京市和奥运项目承办城市，要从全局出发，扎实做好食品卫生监管等卫生保障工作，确保北京奥运会圆满成功。然而，恰恰是在奥运会期间，发生了三鹿牌婴幼儿奶粉重大食品安全事件。9月9日中国国家质检总局和商务部分别接到新西兰方面有关三鹿奶粉问题的通报。国家质检总局紧急在全国开展了婴幼儿配方奶粉三聚氰胺专项检查，共涉及109家企业，其中22家企业的婴幼儿配方奶粉检出三聚氰胺。
2008年11月1日，农业部新闻办公室发布消息说，此前有媒体报道湖北、山西个别批次鸡蛋检出三聚氰胺含量超标后，农业部高度重视，立即责成相关省农业部门迅速组织调查核实，采取措施，严格处置。据介绍，香港媒体报道湖北省两家供港企业鸡蛋检出“三聚氰胺”含量超标后，湖北省农业厅立即进行核实，并组织相关人员赶赴企业调查处理。对相关企业生产的鸡蛋进行封存，暂停出口和销售，迅速组织召回问题鸡蛋，对封存鸡蛋抽样检测，查清来源。
无独有偶，去年五月，国外的源于中国的宠物粮食中发现三聚氰胺，致使大量宠物死亡，引起国外对中国宠物粮食的禁运，并要求中国此后的出口饲料需提供没有三聚氰胺的检验证明，造成中国饲料业出口受阻。但三聚氰胺竟然又添加到与人民生命息息相关的奶制品行业中。
上述事实说明，我国食品卫生安全工作十分薄弱，需要大力整顿，任务十分艰巨。
（二）医疗保障扩面任务基本完成，但有的城市存在较大差距
今年城镇居民基本医疗保险新增试点城市299个，试点城市数量达到全部地级城市数量的一半以上，覆盖人口近6000万人。目前，城镇居民基本医疗保险参保人数达到0.41亿人，城镇职工医疗保险制度的参保人数已经达到1.80亿人，两者相加为2.21亿人，大约为城镇常住人口的40%，若以户籍人口计算已近50%。江苏省城镇居民医保覆盖率达96%，远远高于全国平均水平。全国新型农村合作医疗制度基本实现了全覆盖，参合人数达到7.3亿人，超过农村常住人口的90%以上，若以户籍人口计算则达到86%。有的不发达农村地区参合率达到了95%以上。2008年各项目标基本完成。
但是，有部分城市城镇居民基本医疗保险参保率低于40%，甚至低于30%，离完成全年度的目标任务还有较大差距。
（三）中央财政加大基本医疗保障资金投入，但一些地区参合农民住院补偿比例仍然偏低
今年为推进医疗卫生体制改革，中央财政安排用于医疗卫生支出831.58亿元，比上年度增长25.2%。2008年新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准从40元提高到80元，其中中央财政补助标准从20元提高到40元。截止到8月底新型农村合作医疗中央财政补助资金按新的筹资标准及时足额下达。地方财政补助标准确有困难的地区可分两年到位。但是，一些地区参合农民住院补偿比率仍然偏低，不到30%。
（四）新农合取得明显成效，但医疗服务存在收费过高现象
据统计，新农合建立以后，乡镇医院住院量提高30%，卫生院和卫生室的门诊量也提高了30%。参保人员的就诊率是17%，比未参保居民高5个百分点。参保居民的住院率8%，比未参保居民高2个百分点。新农合取得了明显成效。
但是，据有关反映，刚起步的新农合政策不完善，经常出现搭车收费、抬高药价的行为，定点医疗机构普遍存在药价高、费用高的问题，导致入保补偿后的就医花费要比未参合还要多。
（五）有限的医疗卫生资源分配不公
我国仅以世界2%的医疗卫生资源担负起占世界20.2%的人口的医疗卫生事业。这其中，医疗卫生资源的80%在城市，仅20%在农村，医疗卫生资源分配极不合理。据世界卫生组织公布的数据，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位，列全球倒数第4位。医保在一定程度上成了保障有钱人的医保，绝大部分农民、下岗失业人员的医疗保障程度极低。农村缺医少药的现状致使不少病人长途跋涉，异地就医，增加了就医困难和经济负担。那些低收入人群往往因贫致病、因病致贫，是真正最需要得到医疗卫生保障的人。
（六）药品价格和医疗器材价格虚高
药品流通体制不畅，在药品集中采购问题上，医院没有决定权，而招投标的药品价格往往高于市场的零售价格，不仅加重了患者的经济负担，也成为滋生腐败的死角。国家药监局1年要受理1万多种”新药”申请，其中90%是为了改名提价。国家审计署抽查了一些企业，发现不少生产企业虚报成本，造成政府定价虚高。在抽查的5家药厂46种药品中，有34种药品成本申报不实，平均虚报1倍多。某企业生产的一种注射用针剂，实际制造成本每瓶32.07元，申报却达到266.50元，虚报7倍多。一些药品给处方医生个人的回扣高达35%，个别医生光药品回扣一项，月收入可达10万元。
有些医疗器材几经转手，层层加价，其中以进口器材最为严重。抽查的6类35种进口高值器材，卖给医院的价格平均为报关价的3.34倍。某规格的球囊报关价每个496.2元，一级代理商批发给二级代理商的价格达到3600元，二级代理商卖给医院时达到7000元，加价13倍多。
二、2009年工作思路
2009年医药食品卫生体制改革总体思路是：有效保障、均等享受、公益服务、公平竞争，建构食品生产与消费和谐关系以及医患和谐关系。
有效保障是指以政府为主导，政府审批、监管、定价、补助、立法、调控等部门各司其职，对食品、药品的正常生产、流通提供有效率的保障，对基本医疗卫生公共服务和广大人民群众均等享受基本医疗卫生公共服务提供有效率的保障，保障基本医疗卫生公共服务的公益性质。
均等享受是指不分城乡、不分地区、不分贫富，全体中国公民都拥有均等享受基本医疗卫生公共服务的权利，重点是建立保障弱势人群、弱势患者均等享受基本医疗卫生公共服务的机制。
公益服务是指政府加大基本医疗卫生公共服务投入，医院、相关疾病防控组织结合起来，提供免费的公益性医疗卫生服务。
公平竞争是指药品生产流通企业、医院（公立、民营、股份制）、诊所发挥市场作用，在提供基本医疗卫生公共服务方面也要有公平竞争，以提高服务质量，同时建构合理的药品和医疗服务价格形成机制，取消“以药补医”。
三、政策措施建议
（一）取消“以药养医”
变“黄金有价药无价”为“黄金有价药也有价”，将药价中所含医疗服务的价值通过药价以外的合理收费反映出来。当然，更要克服“药无价，医疗服务也无价”，药价没下来，医疗服务收费却上去了，这样老百姓更加“看病贵，看病难”了。
具体措施，一是制定药品在流通中的加价比例，实行最高加价比例限制。二是对基本医疗服务收费制定指导价格，同时制定最高收费价格限制。三是政府可根据需要适时对药品在流通中的加价比例和最高加价比例限制、基本医疗服务收费指导价格和最高收费价格限制进行调整，国家制定调整的依据和办法。四是大胆发挥市场机制调节作用，促进形成合理的药品和医疗服务市场价格，特别是实现基本医疗卫生公共服务领域的公平竞争，以提高药品和医疗卫生服务质量，取消“以药养医”。同时，作者还认为，仅靠政府举办的基层医疗卫生机构实行收支两条线，改革基层医疗卫生机构“以药养医”机制是不可行的。
（二）促进基本医疗卫生公共服务均等化
坚持基本医疗卫生公共服务事业是政府推行的公益性事业，以病人为中心，发扬治病救人、救死扶伤传统医疗服务美德。
具体措施，一是调整城乡医疗卫生资源占有比重，农村医疗卫生资源占有比重应提高到40%。二是继续增加中央财政对基本医疗卫生事业的公共投入，2009年投入1040亿元，比2008年增加208亿元，增长25%。三是2009年中央财政对基本医疗卫生事业的公共投入增加的208亿元部分，全部用于基本医疗卫生公共服务均等化，包括医疗救助、新农合和城镇居民基本医疗保险，要补贴到患者个人。四是城镇居民基本医疗保险地市级及以上城市覆盖面要达到80%。
（三）转变基本医疗卫生财政补助只对公立医疗机构模式
公立、民营、股份制医院、医疗中心和社区、村组以及城乡个体诊所全部实行基本医疗卫生公共服务公平竞争，不要设门槛儿，不要贴标签，不要搞人为歧视垄断，不要分嫡出庶出。国家加大对医疗卫生服务的投入不是要把公立医院包养起来。
具体措施，财政基本医疗保险资金跟着病人走，服务质量好、值得信任的医疗单位将赢得病人，基本医疗保险服务机构就跟哪家单位结算。此时，医疗单位之间的竞争都是着眼于服务质量的提高、服务态度的热忱，而不是着眼于政府的补助，实现基本医疗保险财政补助、救助机制与市场机制相兼相容。对于各医疗单位来说，只要争取到病人也就等于争取到财政补贴，医疗机构姓不姓“公”没有区别。
（四）精心打造医药、食品安全卫生预防监管体制
人民的利益高于一切，要以对人民生命安全极端负责任的精神，坚定地精心打造医药、食品安全卫生预防监管体制，整顿秩序，从源头上、从每个过程环节中严格把关提高医疗卫生质量。
具体措施，一是医药、食品卫生预防监管要封死漏洞，取消各类医药、食品免检免验，吸取三鹿集团婴幼儿奶粉发生的重大食品安全事故带来的沉痛教训。二是充足准备医疗救护应急预案，扎实做好传染病防控，确保防止重大病疫和突发公共卫生事件的发生。三是建立健全城乡一体的医药、食品安全卫生预防监管网络信息体系，实施动态管理，即时跟踪，通畅上传下达，第一时间反馈。四是建立医药、食品安全卫生工作督察制度，自查、普查、随机抽查三管齐下，警钟长鸣，防止松懈，将问责制进行到底。
（五）落实法规政策
法制建设是医药卫生体制改革顺利进行的根本保障。2009年主要任务：
1.涉及“三聚氰胺”事件的全部企业和行业组织都要参照执行《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等有关规定，以儆效尤。
2.认真落实国务院即将公布的《关于深化医药卫生体制改革》方案，制定好改革的配套文件。
3.认真落实我国刚刚通过的《国家环境与健康行动计划（2007－2015）》，举一反三，不仅是重视食品安全卫生问题，环境污染事件与健康保护行动也同等重要，杜绝该领域类似“三鹿”事件的发生。
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