社会保障工作不仅关系到公民的基本权利，更关系到广大公民的切身利益。十七大报告明确提出"加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系"，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系初步形成。同时，社会保障体系仍然很不完善，离人人享有基本社会保障的目标还有较大距离。
一、我国社会保障的基本现状
（一）城镇养老保险覆盖面不断扩大
"社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度"，是党的十四届三中全会最先提出、并于1995年建立、实施，其间不断扩展和完善。到2002年底，全国城镇基本养老保险参保人数为11128.8万人，占城镇就业人员的44.9%。针对养老保险中出现的空账运行问题，2005年提出"十一五"期间要逐步做实个人账户，逐步提高社会统筹层次，真正实现由现收现付制向部分积累制的转变；以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点，进一步扩大城镇职工基本养老保险覆盖面；进一步加大财政对养老保险的投入力度。
自2007年开始，各地加快了省级统筹的步伐，促进了社会养老保险覆盖面的进一步扩大。到2007年末，全国参加城镇基本养老保险人数为20137万人，占城镇就业人员的68.6%；参加基本养老保险的农民工人数为1846万人。到2008年6月底，养老保险参保人数为21029万人。
（二）积极探索新型保障模式，农村养老保险在规范整顿后逐步恢复
1992年《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》开始试点,在各级政府的推动下，发展较为迅速。到1998年底，全国已有30个省、直辖市和自治区的2123个县（市）和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参保人口达到8025万人。1999年以后，由于受管理体制改革、利息持续下调及中央农村社保政策变动的影响，农村养老保险进入规范调整阶段，部分地区出现参保人数下降、基金运行难度加大等方面的问题，一些地区甚至陷入停顿状态。"十六大"以后，中央逐步加大了解决"三农"问题的力度，在这一大背景下，部分东部地区开始探索恢复和完善农村社会养老保险，在"个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持"原方案的基础上，逐步增加了政府财政补助。到2006年底，全国参加农村养老保险人数为5374万人。
（三）城镇医疗保险努力实现全覆盖
城镇医疗保险包括城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险两部分。1998年国务院出台《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，开始推行城镇医疗保险，其保障对象包括城镇所有用人单位。2002年末，全国参加基本医疗保险人数为9400万人，占城镇从业人员的37.9%；到2007年末，城镇职工参保人数增加到22311万人，占城镇从业人员的76.0%；年末参加基本医疗保险的农民工人数为3131万人。到2008年6月底，参保人数为24907万人。
以大病统筹为主的"城镇居民基本医疗保险制度"也于2007年开始试点，截至12月底，全国城镇居民基本医疗保险参保人数4068万，其中88个试点城市参保人数2583万，已有62万参保居民开始享受待遇。
（四）新型农村合作医疗全面推进
1993年中央首次提出要发展和完善农村合作医疗制度。1997年国务院批准《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》。经过多年探索，于2002年开始试点大病统筹为主的新型农村合作医疗，并提出到2010年基本覆盖农村居民。2007年,新型农村合作医疗从试点阶段转入全面推进阶段。到2007年底，全国已有2451个县（区、市）开展了新型农村合作医疗，参合农民7.3亿人，参合率达到86.2%。
（五）失业、工伤、生育保险覆盖面逐步扩大
在继国营企业职工待业保险制度之后，1999年国务院正式颁布《失业保险条例》，这标志着具有保障失业人员基本生活和促进其就业的双重功能的我国新型失业保险制度开始建立。保障对象由最初的城镇企事业单位及其职工，进一步扩大到了个体工商户及其雇佣人员及合同制农民工。2002年末，全国参加失业保险的人数10182万人，占城镇从业人员的41.1%。2007年末全国参加失业保险人数为11645万人，占城镇从业人员的39.7%。到2008年6月底，参保人数为12010万人。
2003年《工伤保险条例》颁布实施，其保障范围为所有企业、个体工商户及其职工。2003年末全国参加工伤保险人数为4575万人，占城镇从业人员总数的17.8%。到2007年底，全国参加工伤保险人数为12173万人，占城镇从业人员总数的41.5%；其中，参加工伤保险的农民工人数为3980万人。到2008年6月底，参保人数为13025万人。
1994年劳动部颁布实施《企业职工生育保险试行办法》，保障范围为城镇企业职工。2002年末全国参加生育保险职工3488万人，占城镇就业人员总数的14.1%。到2007年底，全国参加生育保险人数为7775万人，占城镇就业人员总数的26.5%。到2008年6月底，参保人数为8452万人。
（六）城乡最低生活保障制度初步建立，社会救助和社会救济体系愈趋完善
城镇最低生活保障基本实现应保尽保。1992年，按照原社会救济制度的规定，得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的比重仅为0.06%，救济经费只有8740万元。而当年城镇贫困居民至少占到城镇总人口的5%。1999年，正式开始建立城镇最低生活保障制度。从2002年开始，随着城乡最低生活保障制度的推行，社会救助水平大幅度提高。截至2007年底，全国共有2270.9万（1065.6万户）城市居民享受了城市最低生活保障，平均保障标准为182.4元/人、月，全年共发放城市最低生活保障资金274.8亿元，人均补差102元/月。
农村最低生活保障制度开始全面推行。根据中央和国务院的统一部署，自2007年开始在全国范围内全面推行农村最低生活保障制度。截至2007年底，已有3451.9万人（1572.5万户）享受了农村最低生活保障，比上年同期增加1948.2万人，增长128.7%；平均保障标准为70元/人、月；全年共发放农村最低生活保障资金104.1亿元，人均补差37元/月，分别比去年同期提高3.8元，增长11.5%。
农村五保供养制度更加完善。2006年3月开始实施新修订的《农村五保供养工作条例》，将五保老人的生活救助，由集体内部互助共济为主，调整为主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。截至2007年底共有525.7万人、492.4万户农村五保老人享受到了五保救济。
新型医疗救助力度逐步加强。2002年，中共中央、国务院提出建立和完善农村医疗救助制度，对患大病的农村五保户和贫困家庭给予一定的医疗费用补助，或资助其参加当地合作医疗。截至2007年底，城市医疗救助共救助406.6万人次，支出12.5亿元；农村医疗救助共救助603.4万人次，支出23.5亿元。
住房救助开始进入社会救助体系。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》以及《廉租住房保障办法》、《廉租住房保障资金管理办法》相继出台，自此，我国住房救助制度开始建立。2007年，全国廉租住房投入近94亿元，超过了历年累计安排资金的总和。全国新增保障户数68万户，对城市低保家庭中的住房困难户基本做到了应保尽保。住房和城乡建设部发布的《2008年廉租住房工作计划》指出，2008年将是全面推行廉租住房制度的重要一年。廉租住房筹集力度进一步加大，通过新建、收购、改建、租赁及鼓励社会捐赠等方式进一步增加廉租住房房源。计划新增廉租住房保障户数250万户，廉租住房保障户数将累计达到350万户。
二、当前社会保障存在的主要问题
（一）城镇社会保险覆盖不全
医疗、养老的参保率相对较高，但占城镇从业人员的比例仍在80%以下；失业、工伤等社会保险的参保率更低；灵活就业人员、农村进城务工人员、城镇非就业人口及机关事业单位人员等部分人群，尚未进入社会保障覆盖范围之内。
（二）农村社会保障体系建设严重滞后
近些年，新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度相继建立，农村社保体系正在愈益完善之中。但总体制度缺陷严重，城乡差距显著，制度建设滞后。尤其是在农村社会养老保障方面，仍处于地方自选动作状态，缺乏统一的制度设计。农村新型合作医疗和最低生活保障制度刚刚起步，保障水平仍然偏低。
（三）部分流动就业人员的保险关系难以转续
由于现行"分灶吃饭"的财政体制，使得地区间的利益分割严重，造成社保地区间转移的障碍，统筹部分无法带出，流入地也不愿承受新增负担，在很大程度上制约了劳动力和人才的自由流动。再由于目前的社会保险统筹层次不高，对转移接续的技术上也造成较大困难。
（四）相关立法建设缺失
现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，还没有一部专门调整社会保障关系的基本法律。作为社会保障制度核心内容的社会保险，目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理不规范。社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺。国家立法滞后，地方立法分散，社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行。
三、几点政策建议
劳动和社会保障发展"十一五"规划中明确指出，到2010年要"进一步扩大社会保障覆盖范围，基本实现城镇各类就业人员平等享有社会保障。健全农村社会保障制度。到"十一五"期末，城镇基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到2.23亿人、3亿人、1.2亿人、1.4亿人和8000万人以上，参加农村社会养老保险和企业年金的人数逐步增长"。依照目前的工作部署和进度，"五险"参保人数指标应能全部如期完成，有些指标还能超额完成。但健全制度的任务还相当艰巨。
针对当前社会保障中存在的突出问题，我们对2009年社会保障工作的基本思路和具体措施提出如下建议：
（一）2009年社会保障工作的基本思路
2009年的社会保障工作，应以十七大精神为基本指导思想，以加快完善社会保障体系、增强社会保障能力、加大力度实现"十一五"发展规划任务为基本工作目标，以满足需求和现实可行相互兼顾为基本原则，以探索解决城镇职工养老保险跨省转续、农民工养老保险、新型农村养老保险为突破点，以加大政府财政投入和法制建设为主要手段，使社会保障建设迈上新台阶。
（二）2009年社会保障工作的重点措施
1、推进省级统筹，促进社会保险的省际间转续
跨区转续一直是一个体制性难题。在新的一年中，应首先确定建立社会保险省级统筹的时间表和实施步骤，再确定跨区转续的基本思路和操作办法，参考个人既往缴费水平和社会平均工资水平，在协调相关省份具体利益的基础上，制定出一个转移比例，对统筹基金按比例实行强制性提取，国家财政在转移支付中平衡各地区间的利益。
2、推动农民工养老保险工作进入实质阶段
在城市化步伐日益加快的形势下，农民工养老保障问题的解决愈加迫切。应在新的一年中，尽快出台有关农民工养老保险的实施办法，本着既有利于农民工流动和养老金转续、携带，又有利于最终对接城镇职工养老保险或农村养老保险的原则，在短期内可实行过渡性的农民工养老保险办法，探索农民工个人账户方式，使社会养老保险尽快惠及这一特殊人群。
3、加快推行农村养老保险统一办法的试点
按照世界银行和联合国开发计划署公布的数字，从可比价格和实际购买力来看，我国目前的人均收入和财政能力均已超过当年建立农村社会保险时的英美等国家。因此，加快农村社会保障制度建设尤其是农村社会养老保险制度建设的时机已经成熟。应尽快出台农村养老保险试点指导意见，制定全国统一方案，明确政府出资责任和比例，完善管理机构和管理手段，在长三角等有成功经验的地区先行试点、总结经验、逐步推开。
4、加快社会保障立法，健全社会保障法律体系
应尽快出台《社会保险法》。同时，应对社会保障基金管理条例、企业年金条例等配套法规进行研究制定。加快形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的法律政策体系，推动社会保障事业健康有序地发展。
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