| 欧盟地区政策考察及启示 |
| 王永治，刘旭 2006-12-22 |
| 摘 要： |
作为缩小地区差距的重要手段，1975年建立的欧洲地区发展基金标志着欧共体地区政策的正式确立。其后，地区政策作了三次调整。综合考察其政策，对我国的地区政策建立启示如下：把地区经济协调发展作为重大战略问题来抓；制定明确的地区政策目标；整合资金，集中使用；要建立或者确立能全面协调地区发展的权威机构；积极吸收各方面力量参与地区发展。 |
| 关键词： |
欧盟，地区政策，政策形成，政策启示 |
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一、欧盟地区政策的形成与实施
作为缩小地区差距的重要手段，1975年建立的欧洲地区发展基金标志着欧共体地区政策的正式确立。其后，地区政策作了三次调整。
一是于1988年将地区发展基金、社会基金、农业指导与保障基金合并为结构基金加以协调管理，基本形成了欧盟的地区政策体系。二是于1994 年设立凝聚基金，专门用于促进希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰4 个相对落后成员国的发展。三是于1999年增设中东欧申请国的入盟准备基金。
根据里斯本战略制定的《2007 年-2013 年七年规划》，确定今后地区政策的重点为以下三个领域：一是继续通过结构基金、凝聚基金，援助落后地区，特别是新成员国。这占基金总数的82%，受益人口占35%。二是提高地区竞争力和创造就业岗位，包括支持德、法、英等国相对富裕地区提高竞争力，占基金总数的16%。三是加大对跨国界、跨地区合作的支持力度，占基金总数2%。这是对地区政策新的重大调整。
二、成就与问题
（一）成就
欧盟在缩小地区收入差距、促进相对落后国家和地区就业、经济增长方面取得了很大成绩。在受援国家和地区，1988 年-2001 年，人均GDP 从欧盟15 国平均水平的63% 增长到了70%。1994 年以来，希腊、葡萄牙和西班牙的人均GDP增长率要比欧盟平均水平高出至少一个百分点，而爱尔兰则高出四倍。必须指出，除基金外，共同市场、引进外资、公众参与以及教育培训等多种因素，都在促进受援国和地区的发展中起到了重要作用。1993 年-1999 年期间，爱尔兰GDP 年均增速高达7.5%，其中外资（主要是通过减税引进外资）的贡献最
大，欧盟基金援助的贡献为一个百分点左右。因此对基金的作用既要充分肯定，但也不能估计过高。
（二）问题
欧盟地区政策在取得很大成就的同时，也存在不少问题。一是国家趋同与地区趋同之间的矛盾。在受援国与其他国家之间发展差距慢慢缩小的同时，一些受援国内部地区间的差距却在增大。如1994年至1996 年爱尔兰人均GDP由欧盟平均水平的95%提高到97%，其中首都都柏林地区由122%上升到126%，最落后的中部地区仅由66%提高到67%，中西部地区甚至有所下降，由88% 降低为87%。二是平衡与效率之间的矛盾。在国际市场竞争日益激烈的情况下，如果政策只着眼于平衡，就会导致经济较强地区竞争力的削弱，同时增加较弱地区的依赖性；只着眼于提高效率，又将扩大地区间差距。
三、启示与建议
（一）把地区经济协调发展作为重大战略问题来抓
我国地区间发展不平衡问题突出。从欧盟的实践看，由于地区发展不平衡有历史原因和复杂的经济社会因素，缩小地区发展差距不能急于求成。我国区域发展不平衡有深刻的历史原因，又与城乡发展不平衡交织在一起，不仅差距比欧盟大得多，而且导致地区差距扩大的主要因素（如要素禀赋、产业基础、地理区位和人文环境等差异）将在较长时期继续存在。
借鉴欧盟经验，建议进一步强化地区政策的作用，并在“十一五”时期迈出重要一步。
（二）制定明确的地区政策目标
欧盟自建立地区政策以来，援助资金占基金总数的比重一直在50% 以上，在2007 年-2013 年的七年规划中，进一步增加到78%。借鉴欧盟的经验，建议地区政策目标明确为扶持相对落后地区、生态环境脆弱的地区、处于衰退的资源型城市和老工业基地、民族地区、革命老区和边境地区等，而以相对落后地区为重点。对相对落后地区要确定划分标准，可明确以县为单位的人均GDP 和居民消费水平，低于一定金额的地区为相对落后地区。并强调国家扶持不是单纯扶贫而是促进地区结构调整，以形成和完善地区经济内生增长机制，创造可持续发展为目的；并把促进发展、深化改革结合起来，以该地区政府能否有效管理、提高效率为接受国家扶持的前提条件。
（三 ）整合资金，集中使用
基金工具和贷款工具是欧盟实施地区政策的主要工具，运用得较好，成效明显。我国除扶贫基金比较完善外，其他地区政策工具十分缺乏。建议今后，一是加大预算中对相对落后地区及其他地区的支持力度，扩大扶持资金规模。二是整合资金。将现有各种带有扶持落后地区性质的资金、银行信贷等资金整合，集中使用、支持落后地区的发展。三是资金的使用与项目结合。重点项目的选择要针对结构性问题和薄弱环节，如基础设施和生态环境建设、教育培训以及其他公共服务等，为当地结构调整、促进发展创造条件。四是要从“扶贫性”援助转为促进自主发展。使国家财政援助起到“四两拨千斤”的作用，增强内生增长机制。五是要辅以相应配套的政策性贷款资金。如在开发银行中专列支持相对落后地区发展的贷款账户。六要建立科学规范的基金管理和监督机制。特别要做好资金使用的前期、中期、后期的评估工作，对扶持的建设项目完成后要有总体的评估报告。
（四）要建立或者确立能全面协调地区发展的权威机构
欧盟经验表明，地区政策与区域规划是政府的工具，无论是其形成，还是贯彻与评估，都需要一定的机构来负责。我国有许多部门（中央政府部门）涉及对地区的管理，但缺乏对制定和实施地区政策与地区规划负全面责任的部门。因此，应尽快建立或明确一个统筹协调区域发展与地区政策的权威机构。
（五）积极吸收各方面力量参与地区发展
建议在中国扶贫开发协会参与扶贫基金的管理和运作试点的基础上，进一步加快试点并总结经验，在条件成熟时进一步推广。建议积极发挥中国经社理事会的作用。有关方面可委托理事会组织专家和地方政府结合，就我国地区发展问题开展调查研究，提出政策建议。
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