| 建立我国绿色税收体系的构想 |
| “绿色税收”课题组 2007-06-07 |
| 摘 要： |
我国现有资源税、消费税、城镇土地使用税、耕地占用税、车辆购置税和车船使用税等绿色税收，但仍存在着绿色化水平不高、相关制度尚不完善等问题。具有中国特色的绿色税收体系要着力促进资源节约和环境保护，支持建设节约型社会和发展循环经济，应先完善现行税制中关于环保的规定，开征燃油税和专门的环境税，扩大征税范围，完善各项税收制度，逐步构建全面成熟的绿色税收体系。 |
| 关键词： |
绿色税收，绿色税收体系，税制 |
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一、我国绿色税收的现状
（一）我国现有的绿色税收
1．资源税。随着我国工业化和城市化进程全面加速，资源供需矛盾也变得越来越大。为了更好地保护、开发和使用资源，我国对开采原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐征税，按资源自身条件和开采条件的差异，设置不同的税率。
2．消费税。长期以来，我国消费税征收范围涉及五类消费品，其中对环境造成污染的有鞭炮、焰火、汽油、柴油以及摩托车、小汽车等。2006年4月，国家对消费税作出重大调整，对航空煤油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油开征消费税，并扩大石油制品的消费税征收范围。同时，将木制一次性筷子和实木地板纳入征税范围，将小汽车税目分为乘用车和中轻型商用客车两个子目，调整小汽车税率结构，提高大排量汽车的税率，对乘用车按排量大小分别适用六档税率，对混合动力汽车等具有节能、环保特点的汽车实行一定的税收优惠。
3．城镇土地使用税和耕地占用税。我国庞大的人口数量使土地资源（尤其是耕地资源）变得更加重要。为了保护土地，政府对在城市、县城、建制镇和工矿区内的国有、集体所有的土地征城镇土地使用税，以纳税人实际占用的土地面积为计税依据。对占用耕地建房或从事其他非农业建设的单位和个人，按规定税额一次性征收耕地占用税。
4．车辆购置税和车船使用税。近年来，国内各种交通车辆数目剧增，排放的尾气对环境造成了极大的污染，同时也消耗了大量燃料能源。鉴于此，我国对在境内购置汽车、摩托车、电车、农用运输车和挂车征收车辆购置税，税率10％。此外，还对机动车、非机动车、机动船和非机动船征收车船使用税，分级实行定额税率。
5．其他税种。一是增值税。我国对利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母岩生产加工的页岩油等产品、在生产原料中掺有不少于30％的废旧沥青混凝土生产的再生沥青混凝土、利用城市生活垃圾生产的电力和在生产原料中掺有不少于30％的煤矸石等废渣生产的水泥实行即征即退。此外，对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免收增值税。二是内、外资企业所得税。对利用废液、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的内资企业在5年内减征和免征企业所得税。对外商投资企业和外国企业提供改良土壤、草地、开发荒山等充分利用自然资源的技术和培育动植物新品种、生产高效低毒农药、保持生态平衡的技术所取得的使用费，按10％的低税率征税。
（二）我国绿色税收存在的问题
1．税收绿色化水平不高。因为增值税和内、外资企业所得税仅针对个别环保行为给予税收优惠。与环境保护有关的税种主要是：资源税、消费税、城镇土地使用税、耕地占用税、车辆购置税和车船使用税。我们以上述税收占总税收的比重作为税收绿色化水平数据。近年来，这些绿色税收占我国总税收的比重始终在10%左右，税收绿色化水平较低，难以对环境保护产生重大影响，因而弱化了税收对环境保护的职能。
2．涉及环保的税收也存在不足。Bluffstone指出我国绿色税收存在以下问题：（1）当几种有害物质同时排放的时候，污染者只需要就税率最高的污染物纳税，因此税收的作用就主要体现在“最严重的”污染物上。（2）政府将税收返回给污染者。污染税是企业的花费，但消除污染的补助不应成为企业的收入，这样污染者反而可能欢迎征税，因为他们可以以补助的方式从这些税收中得到返还收入。（3）地方环保部门一般可以从环境税中得到60％～70％的收入，这可能使他们不重视减少污染，而重视增加自己的收人。
3．相关制度尚不完善。主要表现在许多与环境相关的税费制度还不完善。例如，我国超标排污标准、收费率明显偏低；一些容易给环境带来污染的消费品，如一次性筷子等没有被列入消费税征收范围；资源税税率过低，征税范围过小，等等。
4．税收优惠措施还需改进。我国现在的一些有利于环保的税收优惠措施，如在企业所得税政策中规定的对纳税人以“三废”为原料所生产的产品给予减免所得税优惠，比较零散且在整个税收体系中所占比重较小，无法充分起到调节作用。此外，这些优惠措施形式过于单一，仅限于减税和免税，而国际上通用的延期纳税、再投资退税等方式并未采用，缺乏针对性和灵活性，使其政策导向功能没能得到最大限度的发挥。
二、我国建立绿色税收体系的初步构想
（一）基本宗旨：构建具有中国特色的绿色税收体系
党的十六届五中全会明确提出了“建设资源节约型、环境友好型社会”，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。它为建设我国绿色税收体系指明了方向：立足于我国现实国情，构建具有中国特色的绿色税收体系，节约自然资源、保护生态环境，以促使我国经济健康、快速地发展。
具有中国特色的绿色税收体系要着力促进资源节约和环境保护，支持建设节约型社会和发展循环经济，在当前应从统筹资源、环境和社会经济协调发展的高度出发，制定和实施有利于资源合理开发和环境保护的税收政策，减少污染，强化社会节约意识，鼓励资源循环利用。
从我国资源环境现状和可持续发展战略要求看，我国绿色税收在以下两个方面应发挥作用：一是鼓励那些保护环境、节约资源的经济活动健康发展；二是限制那些损害环境、浪费资源的经济活动，以尽可能小的资源消耗和环境代价取得最大的经济产出，实现经济、环境和社会效益相统一。
（二）近期任务：完善现行税制中关于环保的规定
1．资源税。（1）扩大征税范围。我国的资源税课税对象仅局限于几种特定的矿产品和盐两大类，而很多重要自然资源却不在课税范围之中，造成许多企业对非税资源盲目开采和使用。因此应将征税范围扩大到水、森林、草原等自然资源和所有可以计量的矿产资源。（2）完善计税办法。把现行的以销售量和自用数量为计税依据，调整为以生产量或储量为计税依据，促使纳税人以销定产。同时适度提高单位税额，对稀缺资源和不可再生资源要课以重税，并加大税档之间的差距。（3）可将对土地课征的税种并人资源税，进一步完善资源税。
2．增值税。我国增值税正逐步由生产型转向消费型，因此可将利于环保的技术改造和设备更新作为增值税转型的试点。在污染严重的化工、纺织等企业中率先推行部分消费型增值税制度，对企业购置的消烟除尘、处理三废等方面的环境保护设备的投资允许一次性抵扣增值税额。另外要严格减免税管理，对生产绿色产品或有利于环保的产品的企业，应严格审查，对通过检查的产品给予减免税、延期纳税等优惠；对高消耗、高污染的企业不能给予税收优惠。同时，对有害人体健康或易造成环境污染的农药、农膜应免除13％的低税率。
3．消费税。（1）进一步扩大征收范围。在已有调整的基础上，应将带来环境污染的消费品，如塑料袋、电池、洗涤剂等纳入征税范围。同时，还应对高档家具、貂皮大衣等大量消耗动植物资源的商品开征消费税。（2）实行差别税率。针对产品对环境、资源的危害度，实行高低不同的税率。
4．关税。我国应尽快实行绿色关税制度，首先，减少对环境有害的产品的进口，对可能造成环境污染的产品、有毒有害化学品及其他可能对我国环境造成重大危害产品，如允许进口，应大幅度提高其进口关税。其次对国内部分消耗国内大量材料的出口产品（如木材、竹材）征收出口税，以便有效保护不可再生资源。再次，要鼓励高附加值的技术密集型产品和环保设施及材料的出口，降低对它们征收的税率，逐步改善我国产品的出口结构。这样不仅有利于限制国内稀缺资源的大量外流，还可以有效地防止发达国家对我国进行“污染转嫁”，建立起我国的绿色关税保护壁垒。
5．税收优惠。（1）制定统一的环保技术标准，对从事环保技术的开发、转让、引进和使用的纳税人予以税收鼓励。（2）加大对企业治理污染的扶持力度。对企业进行的治理污染的固定资产投资可采用加速折旧、延期纳税和税收抵免等优惠措施；对企业采用先进环保技术改进环保设备、改革工艺、调整产品结构所发生的投资应给予税收抵免等优惠政策。（3）制定促进再生资源业发展的税收优惠政策。应加大对再生资源业利用废旧物资生产作进项税额抵扣的力度，在一定程度上促进废旧物资的回收和利用。
（三）远期任务：开征燃油税和专门的环境税
1．适时开征燃油税。随着国内税制改革的逐步推进，以及国际油价大幅上涨的趋势，开征燃油税对我国的重要性更是日益凸现，主要体现在几个方面：首先，将养路费等收费方式改成燃油税，对政府管理手段进行了规范，不仅符合我国“以法治国”的大政方针，还能降低长期以来居高不下的征费成本；其次，征收燃油税能够引导人们对石油的合理消费，有利于节约资源和保护环境；再次，开征燃油税有利于汽车行业的产品结构调整，促进节能型及能源替代型车辆的生产，鼓励开发研制低能耗、低污染、新能源汽车，降低汽车行业的能源消耗水平；最后，从长远角度来讲，开征燃油税有利于车辆管理，提高车辆运行安全性，从一定程度上缓解当前公路交通压力。在具体实施中可考虑取消消费税中对汽油、柴油的课征，而改为从销售环节开征燃油税，并采用从量计征和价外收税的方式，即在燃油价格基础上对汽油和柴油征税。
2．环境污染税。我国在条件适宜时也应开征该税，并逐步将其发展成为我国绿色税收体系的主体税种。（1）应将超标排污费改为环境污染税。由于我国是第一次设立污染税，不宜立即开征过多税种，因此在这一时期，可以只对大气污染和水污染统一征收污染税，待时机成熟后将征税范围逐步拓展到其他各类污染物，最后形成一套包含完整的环境污染税。（2）对应税排污行为，以污染物的实际排放量为计税依据，采用定额税率，从量定额课征，实际排放量难以确定的，可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算排放量作为计税依据；对应税包装物，可用企业的产量为税基。税率设计不能过高以免抑制生产积极性，并对不同地区实行差别税率。（3）我国的排污收费归地方政府所有，而地区间差异往往导致费用征收差异较大。此外，地方政府也经常利用此项收费作为吸引企业的一项优惠政策而使其形同虚设。因此，可以考虑将污染税先设立为中央与地方共享税，一方面调动地方政府的积极性，同时又能防止地方政府为吸引投资或保护地方企业而随意减免相关税费，为地方政府筹集一定的治污资金。
三、构建全面成熟的我国绿色税收体系
（一）扩大征税范围
1．大气污染税。大气污染税主要包括二氧化硫税和碳税。征二氧化硫税时，对固定的大排放源（如电厂、钢厂）依据监测数据计征税金，对小排放的企业则按其消耗燃料的含硫量来征收。征碳税时，由于技术上不易操作，实际征收时应对企业的化石燃料按含碳量来征收。
2．水污染税。以境内的企事业单位和城镇居民排放的含有污染物的废水为课征对象，以排放废水的单位和个人为纳税人。对企业排放的工业废水，由于其中所含污染物质的成分或浓度往往不同，因此可以确定一个“标准单位”，将纳税人的废水排放量按其浓度换算成标准单位计征。而城镇居民排放的生活污水所含污染物质的成分及浓度通常差别不大，故可直接以居民用水量为计税依据，采用无差别的定额税率。
3．噪音税。噪音税在国外征收相对普遍，日本、荷兰按飞机起落次数向航空公司征税，美国对每位旅客和每吨货物征收l美元，有些国家则依据噪音的生产量征收。根据我国实际情况，应对生产经营过程中产生噪音的生产经营者征收，以造成的噪音超过人或动物的承受能力的分贝值作为征税的依据，同时可以考虑对特种噪音，如飞机的起落、建筑噪音等征税，计税依据可选择按飞机起落次数或依据噪音的生产量征收税费。
4．垃圾税。开征垃圾税的目的是要垃圾产生主体承担经济责任，使垃圾污染外部性内部化，一方面可为垃圾的收集、处理筹措资金，另一方面可激励人们将垃圾回收利用。实施时应以我国境内的企事业单位和个体经营者排放的各种固体废弃物为课税对象，以排放固体废弃物的单位和个体经营者为纳税人，以垃圾排放量为计税依据。在制定税率时，对不同种类的垃圾应视其对环境的不同影响设置不同税率，对同一种类的垃圾也应根据其处理方式的成本和效果设置不同税率。
（二）调整环境税费关系
调整环境税费关系是进行绿色税制改革的重要组成部分。我国现行的收费制度存在的问题很多，但由于收费制度具有很强的灵活性和目的性，并且长期以来在社会公众意识中已形成了一种固定模式，因此不应全部将收费改为征税。对我国而言，环境收费与环境税还需要在相当长一段时间内并存，该保留的环境费应保留，需要费改税的部分也要循序渐进，逐步进行。可以预计，设计和完善我国的环境税收和收费制度将是一项长期而艰巨的任务。
（三）采取综合措施克服绿色税收的负面影响
绿色税收会增加企业成本，在一定程度上会导致企业竞争力和就业率的下降。为了克服这方面的不利影响，可以考虑采取一些措施：对不同产业实行差别税率，减少对能源密集型产业和化工企业等高税负企业国际竞争力的不良影响；对特定行业、部门提供税收减免，如对能源密集型企业适当减免能源税或碳税，减轻企业的负担；在产品进出口时调整税收，如对进口商品征收国内税，对出口商品退还国内税，抵消国内税对竞争力的影响；提高税收门槛，如对水资源和能源的初始消费免税等。
（四）完善绿色税收的征收和使用制度
由于绿色税收的征收需要配备专业的人员和设备进行环境监测和评估，若由税务机关直接征税，操作成本太大，而且技术难度较高。因此，可以由国家税务机关委托环境保护部门或者具有相应资质的社会环保机构进行。这样既可减少操作成本，又可以促进税务机关、环保部门（机构）和纳税人之间相互监督、依法征税。此外，绿色税收是一项专门性目的税，政府应将该收入专门用于环保事业：一是用于污染源的治理，由政府承办公共环保设施的建设，采取有偿方式提供给企业，从而使一些无力承担建设环保设施的企业削减污染源的污染排放量；二是为环保科技部门提供科研经费，加速环保科技进步，运用高科技手段对环境污染进行综合治理，并争取把污染消除在生产过程中。三是设立基金，对有显著贡献的民间环保机构和环保人士进行支持和奖励。
（五）加强绿色税收与其他经济手段的协调配合
保护环境和资源，实现经济可持续发展是一项综合工程。绿色税收制度是治污的有效措施，但是单靠税收来治理污染是不能实现目标的，应注意把它与其他经济手段结合起来，协调应用，促进我国环保事业的顺利发展。可先从两方面人手：（1）财政补贴政策。各种财政补贴政策可以对可持续发展的企业施以照顾，而且通过财政补贴的方式，如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等，可以对企业提供最直接的帮助。（2）财政信贷政策。通过财政信贷给予企业的资金支持是企业绿色生产的保障，因此应改变目前我国企业融资管道不畅的现状，针对绿色环保企业设计低息贷款、无息贷款、优先贷款、延长信贷周期等信贷服务方式，帮助他们解决清洁生产、环境保护资金难的问题。
（六）建立配套的绿色核算体系
现行GDP指标不能揭示一个国家或地区为经济发展付出的环境代价和成本，难以反映经济发展过程中自然资源的丧失程度，并不利于我国转变经济增长方式。而绿色GDP是对国内生产总值的更科学反映，扣除了经济活动投入的资源耗减和环境污染损失，其中耗减的资源主要是指因人类社会开采而减少的自然资源，包括土地、矿产、原始森林等，再根据不同环境资源的耗减量，乘以相应用市场估价法计算其价格或价值，这些耗减意味着原有社会财富积累的净减少和未来生产潜力的降低、其累计额应当从当期中扣除；环境污染损失是指该核算年度产生的环境污染损失的价值，可以通过治理环境污染的基础设施建设投资额、维护和管理防止污染设施的投资额以及相关的机会成本等方面进行核算。
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