| 县级财政体制存在的突出问题 |
| 王元 2007-02-07 |
| 摘 要： |
在现行财税体制下，事权与财政支出责任下移、财力层层上收的趋势不断加强。而地方在财政收入的调节和分配方面没有自主权，缺乏稳定充足的主体税收来源。支出责任和收入能力不匹配，造成财政收支缺口越来越严重，并由此形成了大量的地方政府债务。对此，本文提出几点深化财税体制改革的初步建议：合理规范各级政府间的事权配置。适当减少县级政府支出责任。将基础教育、公共卫生等公共服务领域的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在基础教育、社会保障和公共卫生等公共服务提供中发挥更大的作用。 |
| 关键词： |
县级财政，财税体制，财政收入调节，财政收入分配，事权配置 |
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在现行财税体制下，事权与财政支出责任下移、财力层层上收的趋势不断加强。而地方在财政收入的调节和分配方面没有自主权，缺乏稳定充足的主体税收来源。支出责任和收入能力不匹配，造成财政收支缺口越来越严重，并由此形成了大量的地方政府债务。
一、公共服务职能与支出责任不断下放，县乡财政支出规模不断扩大
目前，我国基层的县乡政府需承担的公共服务职能一应俱全，包括基础教育、社会保障、医疗卫生等各类社会服务事项，其中一些重点支出，由于上级政府的要求或出于社会安定的考虑，地方财政必须全力确保。不断出台的调资政策全部由地方财政负担；社会保障资金缺口需由县乡财政兜底；农村合作基金会股金的兑付和村级债务的化解都需由县乡财政贴补等。
农村义务教育。当前农村义务教育实行的是在国务院领导下，由地方政府分级管理、以县为主的管理体制。从我们调查的情况来看，目前农村义务教育事权和主要支出责任已经由乡镇转移至县一级，一些乡镇政府对教育仍有支出，但仅限于部分中小学补助经费和教师增资补助经费，数额较小。县级财政在义务教育支出的重压下已越来越力不从心，教育负债成为地方财政的沉重负担。
一些已上收省市，实行垂直管理的部门，县乡政府却要负担其部分支出，不仅影响了县乡政府基本职责的完整性，加大了地方政府协调工作的难度和成本，更增加了地方的财政负担。
二、人员支出规模庞大，“吃饭”财政问题难以解决
调查显示，人员支出占县级财政支出的比重一直居高不下，凸显“吃饭”财政的现状。以溧阳市为例，2001-2003年，财政供养人口支出占一般预算支出的比例达到80%以上，近几年略有下降，但仍然占2/3以上。“十五”期间，财政供养人口支出年均增长接近20%。财政供养人口消耗相当大比例的地方财力，致使财政资金紧张，可用于公共服务的资金量减少。
三、上级政府下达的各种硬性指标耗用地方财力
在保工资、保正常运转、保社会保障的同时，基层政府还不得不满足来自上级的各项硬性要求和达标评比等带来的财政支出要求。常规的财政支出要求，如中央提出教育支出“三增长一提高”的要求；水利方面要求投入财政收入的2-4%；要求地方可用财力的1-2%用于科技三项费用；人均科普投入达到0.5元；计划生育经费达到人均10元；推进新农村建设要实现的“三个高于”（国家财政支农资金增量要高于上年，国债 和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年），等等。
事实上，即使是经济和财政状况在全国都较好的江苏省县市，单单将上级的各种硬性支出要求和达标、评比等活动的支出要求汇总起来，也已经远远超过了县级财政预算安排能力。
四、上级政府财力集中力度不断加大，地方财力有所弱化
首先是分税制改革确立的中央与省级之间财政关系框架及其后的一些调整，明显加大了财力向中央集中的程度。在1994年分税制框架下，增值税这一我国财政主体收入税种被列为共享税，共享比例为中央75%，地方25%。2002年起，中央又将原划归地方税的企业所得税和个人所得税改为共享税，增量部分的50%划归中央财政收入，2003年中央分享比例上调为60%。目前，除营业税外，划为地方收入的基本都是一些小税种，普遍具有税源不稳定、征收成本高、征收难度大的特点。同时，两税返还计算方式的设定，使得随两税收入的不断增长，地方在两税增量中获得的比例越来越小。
其次，省以下财税体制。为了保障本级财政支出，上级政府普遍选择了分享下级较大税种的收入或以定额上缴、增量分成等多种形式集中下级财力的模式。
层层集中财力的结果，是地方财政尤其是基层的县乡财政缺乏可持续增长的主体税种，仅能获得来自本地经济较大税种收入的小部分和一些小税种的零星收入，对各类收费等非税收入及预算外收入依赖性增加，地方财力不足的状况日益严重，基层财政收支缺口连年扩大，地方政府债务不断积累。
五、对深化财税体制改革的初步建议
合理规范各级政府间的事权配置。适当减少县级政府支出责任。将基础教育、公共卫生等公共服务领域的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在基础教育、社会保障和公共卫生等公共服务提供中发挥更大的作用。
（一）完善分税制，稳定地方政府收入
首先应确保地方各级政府都拥有自己稳定的主体税源。其次，按照“大权集中、小权分散”的原则，赋予地方政府必要的税种选择权和税率调整权。第三，调整中央与地方共享比例，适当增加地方财力，充分考虑地方政府需要支付的经济社会发展成本，增强地方持续、健康发展的后劲。第四，税收分享政策的制定不宜搞“一刀切”，应结合各地区不同的财政保障能力，利用客观公正的计算方式制定相应的税收分享比例。最后，要保持体制的相对稳定性，在体制执行期内不要随便变更，给予地方政府较为稳定的预期。
（二）进一步改革完善转移支付制度
我国现阶段转移支付不够规范，透明度比较低，结构欠合理，一般性转移支付比重低、专项转移支付比重高。下一步应在界定基层政府职能的基础上，建立中央与省级政府直接面对县乡基层政府的转移支付制度。一是建立以纵向平衡和均等化为目标的转移支付制度。二是建立以一般性转移支付为重点的转移支付形式。三是逐步完善一般性转移支付操作办法，增强基层政府提供基本公共服务的能力。
（三）改革政府考核制度
从政府考核制度的改革入手，引导地方政府逐步将精力向为本地区提供更好的公共服务、保护环境、实现资源优化利用和地区经济的可持续发展方面转移。财政体制的设置方面，要强调公共服务提供的质量，改变当前单纯激励增收的政策。
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