| 实质性减税的效应分析：基于防范化解重大经济风险视角 |
| 杨雷鸣，朱波，苏宇，杨坦 2020-05-13 |
| 摘 要： |
当前，我国经济发展面临的国际环境和国内条件都在发生深刻而复杂的变化，推进供给侧结构性改革过程中不可避免会遇到一些困难和挑战，必须着力防范化解重大经济风险，保持经济持续健康发展。实质性减税通过降低增值税税负、加大小微企业税收优惠、改革个人所得税、降低社会保险费负担等一系列政策措施，在促进实体经济发展、防范化解重大经济风险方面具有突出作用。基于防范化解重大经济风险视角，分析实质性减税的效应，研究更好发挥实质性减税效应需要着力解决的问题，对于更好落实实质性减税政策，促进经济结构调整和高质量发展具有重要意义。 |
| 关键词： |
实质性减税，重大经济风险，减税效应 |
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国际金融危机爆发以来，我国企业盈利指标一路走低，从规模以上工业企业利润总额增长率看，由2009年的13.02%下降到2018年的-11.43%，实体经济特别是中小企业面临较大的生存压力和发展困难。面对世界经济和贸易环境变化新挑战、国内经济结构调整和发展阶段转变新压力，习近平总书记2018年年底在民营企业座谈会上提出推进“实质性减税”，减轻企业税费负担。2019年政府工作报告对实质性减税进行了明确阐述，即实施更大规模的减税、明显降低企业社会保险缴费负担，确保所有行业税负只减不增、企业社会保险缴费负担有实质性下降，通过政府让利，调整国民收入分配结构，激发市场主体活力，力促经济爬坡过坎。
党的十九大报告提出，从2018年到2020年，是全面建成小康社会决胜期，这个时期要坚决打好防范化解重大风险攻坚战。当前，我国经济发展面临的国际环境和国内条件都在发生深刻而复杂的变化，推进供给侧结构性改革过程中不可避免会遇到一些困难和挑战，必须着力防范化解重大经济风险，保持经济持续健康发展。实质性减税通过降低增值税税负、加大小微企业税收优惠、改革个人所得税、降低社会保险费负担等一系列政策措施，在促进实体经济发展、防范化解重大经济风险方面具有突出作用。基于防范化解重大经济风险视角，分析实质性减税的效应，研究更好发挥实质性减税效应需要着力解决的问题，对于更好落实实质性减税政策，促进经济结构调整和高质量发展具有重要意义。
一、当前我国面临的重大经济风险
（一）经济风险总体形势
当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。这段时期，周期性问题和结构性问题相互交错，环境变化和体制变革相互影响，国内矛盾和外部冲击相互作用，产能过剩、杠杆率高企和重大结构性失衡等挑战相互叠加。
（二）重大经济风险点
1、增速走低风险
2009年至2018年，我国GDP年增速分别是9.4%、10.6%、9.5%、7.9%、7.8%、7.3%、6.9%、6.7%、6.9%和6.6%，增速下滑趋势明显。据预测，我国经济潜在增长率还将继续放缓，预计2020～2030年将下降到5%～6%之间（国务院发展研究中心“经济转型期的风险防范与应对”课题组，2018）。如果经济增速走低过快，将使财政收入面临巨大压力，并可能引发系统性风险。
2、投资低效风险
作为后发国家，我国的投资率长期高位运行，2003年投资率达到40%，2011年达到历史最高点48.01%，此后虽然有所回落，但始终保持在44%以上。较高的投资率不但推动了我国经济持续高速增长，还在提升基础设施水平、促进产业发展等方面发挥了重要作用。但是近年来，我国投资效率大幅下降，从增量资本产出比（每增加1元GDP所需的投资）看，2018年达到6.8元，与2007年的2.9元比，增加1元GDP所需的投资增加134%。由于我国经济增长对投资的依赖较强，在投资效率不断下降的情况下，为了保持增长，负债率不断提高。根据国际清算银行的数据，2010～2015年我国非金融部门负债年均增长16.6%，远高于同期GDP增速，低效率基础上的高强度投资，导致债务风险持续攀升。
3、结构调整风险
我国实体经济面临严重的供需结构失衡。从供给侧看，产业升级滞后，低端产能过剩，难以匹配迅速升级的居民消费结构；从需求侧看，投资、出口占国内生产总值比重偏高，消费占国内生产总值比重偏低，三者不协调导致经济的抗压性和韧性不足。随着要素成本升高、人口红利消减，传统竞争优势逐渐消失，经济转型和结构调整刻不容缓。从国际经验看，日本、拉美和前苏联国家，在经济转型过程中都曾面临严峻挑战，多数国家在前期发展后，由于产业结构、消费结构没能及时调整，经济结构不合理，导致总量下滑，出现重大经济风险一蹶不振，只有少数国家成功实现了结构调整，进入现代化国家行列。
4、就业不足风险
2016年清华大学和复旦大学合作完成的《中国劳动力市场技能缺口研究》报告指出，我国劳动力供给存在显著的人才层次矛盾，低学历未技能智能化、高学历又无法满足企业实际应用需要。受知识基础和年龄阶段等因素制约，劳动力能力结构实现与产业结构的同步升级和动态匹配需要一个长期的过程。产业转型升级过程中，阶段性劳动力总需求下降、局部性劳动力能力结构升级滞后可能发生，将导致较大的就业不足风险。
二、实质性减税的主要内容及其防范化解重大经济风险效应
（一）实质性减税的主要内容
实质性减税主要包括降低增值税税负、加大小微企业税收优惠、改革个人所得税和降低社会保险费费率四个方面，是结合普惠与特惠、涵盖税收与非税的大力度、综合性减税，主要内容如下：
1、降低增值税税负
一是降低税率，增值税一般纳税人税率原适用16%的调整为13%，原适用10%的调整为9%；二是扩大抵扣范围，购进国内旅客运输服务进项允许抵扣，不动产或在建工程进项不再分两年抵扣；三是实行加计抵减，一定时期内生产生活性服务业纳税人按照当期可抵扣进项税额加计10%计算抵扣。
2、加大小微企业税收优惠
一是小规模纳税人增值税起征点由月销售额3万元提高到10万元；二是大幅放宽可享受优惠的小型微利企业标准，年应纳税所得额不超过100万元的部分，减按25%计入应纳税所得额，年应纳税所得额100万元至300万元的部分，减按50%计入应纳税所得额；三是由各省市对增值税小规模纳税人在50%的税额幅度内减征资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、印花税（不含证券交易印花税）、耕地占用税和教育费附加、地方教育附加。
3、改革个人所得税
一是基本减除费用标准从每月3500元提至5000元，累进税率前三档低税率范围大幅扩大；二是实施子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金、赡养老人等6项专项附加扣除。
4、降低社会保险费费率
降低养老保险单位缴费比例至16%，继续阶段性降低失业保险、工伤保险费率，调整平均工资计算口径降低社会保险缴费基数。
（二）实质性减税的防范化解重大经济风险效应
从执行情况看，2019年上半年全国累计减税降费11709亿元，全年超额完成2万亿元减税降费目标。力度空前的减税降费，将产生巨大的综合效应。
1、提高经济均衡水平，推动增长和稳定就业
根据宏观经济均衡理论，税费变化引起总需求和总供给均衡点变动，降低税费负担，可以扩大需求、增加供给。供给学派认为，改善供给的一个很重要的办法是为生产者减负，这不仅有利于降低成本、增加供给，而且有利于扩大生产规模。需求学派认为，减轻消费者负担可以起到增加可支配收入的作用，从而促使消费者增加消费。国内外的众多实证研究也表明，减税是推动经济增长的一个重要因素。在我国当前实质性减税方案中，增值税是重头戏。大幅度降低增值税将从扩大供给和增加需求两方面产生积极影响，显著提升宏观经济均衡水平，促进经济增长。此外，在实质性减税方案中，小微企业增值税起征点大幅提高、所得税优惠力度加大、地方“六税两费”减半征收和养老保险缴费比例下降，再加上就业困难群体定额减免等减税措施，可以显著降低小微企业税费负担，缓解资金压力，提升盈利水平。由于小微企业自有资金比例低且融资成本高，实质性减税给小微企业带来的边际效益最高。降低税费负担促进小微企业发展，可以有效发挥稳就业的作用。
2、提高企业盈利水平，促进投资和创新，推动供给结构升级
实质性减税方案中，小微企业普惠性减税额、社会保险费降低额将直接转化为企业利润，增值税减税额将根据向下游传递程度等因素部分转化为企业利润。我们测算，随着实质性减税政策全面落实，以2018年工业企业利润总额6.6万亿元计算，可使企业盈利增加15%，显著提升企业盈利水平。企业利润增加，企业的投资能力和动力随之提升，进而可以增加资本投入，加大技术创新，促进供给结构转型升级。一方面，实质性减税可以促进投资率和投资效率双提升。当前，我国三大产业都面临深度转型升级压力，市场内生性投资需求旺盛，供给侧结构性改革的核心在于使供给对接需求变动，培育发展新动能，也意味着投资适度扩张。实质性减税推动企业成本下降、盈利上升，提升企业投资能力，可以有效带动投资率提升。此外，政府减收减支，企业利润增厚成为投资主角，从而让市场在资源配置中起决定性作用，可以发挥市场优势，提升投资效率。另一方面，实质性减税可以促进企业技术创新，推动产业和供给结构升级。实质性减税为企业实打实让利，提高单位资本投入所获取的回报，可以激励股东增加投入，促进企业技术创新，其实质是政府通过分担企业的部分技术创新风险，促进企业将更多资源投入到有利于技术创新的活动中。
3、提高居民收入水平，提升改革获得感，促进需求结构优化
实质性减税方案中，个人所得税改革直接增加居民收入，实现政府对居民让利。其中，提高基本减除费用标准、大幅拉开中低档税率级距政策，更多惠及中低收入人群；专项附加扣除政策指向性强，充分考虑了不同纳税人实际负担状况，本着负担重多扣、负担轻少扣的差异化原则，让减税红包精准落袋。个人所得税改革等于在没有增加企业成本的情况下，由国家给以工资薪金为主要收入来源的中低收入人群涨了工资，广大居民收入得到实实在在的增加，改革获得感显著。
轻消费重积累，是发展中国家在经济赶超阶段普遍采取的战略，一段时间内确实能起到迅速提高经济增长率的效果。但是消费需求的增长乏力，最终将伤害经济增长的潜力和质量。大幅降低中低收入人群和负担较重人群个人所得税，对保障和改善民生、激活消费潜力、促进宏观需求结构调整，具有十分重要的作用。一方面，由于中低收入人群具有较高的边际消费倾向，个人所得税减少、收入增加必然会激发其消费意愿和消费潜力。另一方面，面对教育、医疗、养老、住房等生活成本居高不下的现状，专项附加扣除能够提振消费信心，促进消费升级，引导消费更多转向健康、文化、教育、居住、绿色等领域。居民消费总量增长、结构调整，将促进经济发展逐步向消费推动转型，实现宏观需求结构优化，与供给侧产业结构升级形成良性互动，推动经济持续健康发展。
4、促进经济正规化，提升宏观决策能力和经济运行质量
实质性减税可以促进经济正规化。经济正规化是相对于“地下经济”而言的。“地下经济”一般指逃避政府的管理，不向政府申报缴税，其产值和收入未纳入国民生产总值的经济活动。“地下经济”导致税收流失，滋生违法行为，并且游离于国民经济统计之外，影响宏观决策的科学性和准确度。当税费负担较高、执法弹性较大时，一些经营者就会选择游离在正规经营与非正规经营之间，将部分项目隐匿在非正规经营之下，而税费负担降低后，其非正规经营的部分一般会减少。实质性减税大幅降低企业税费负担，可以激励企业正规经营、透明申报，从而提升全社会的法治水平和公平度，并实现政府对国民经济更加全面准确的把握，夯实宏观决策数据基础，提升宏观决策能力和经济运行质量。
三、更好发挥实质性减税效应需要着力解决的几个问题
（一）细化收支缺口和平衡方案，筑牢实质性减税的财政基础
当前，中央提出了提高赤字率、提高国有资本收益上缴比例、盘活沉淀资金、压减政府一般性支出等手段来实现收支平衡。但地方财政特别是基层财政，手段有限、能力不足，财政平衡压力较大。如果财政资金来源和和可持续问题处理不好，就可能出现一边大张旗鼓减税降费，一边千方百计“挖潜增收”的悖论式行为。
在分级财政管理体制下，各级财政收入来源构成不同。中央主要是税收收入，省本级是税收与转移支付收入，市、县两级是土地出让收入、税收收入、收费和转移支付收入。总体上看，越往基层财力越薄弱，部分基层财政即使承担少量减收，由于支出的刚性也可能带来严重的运行困难。因此，需要在算好实质性减税产生财政减收总账的基础上，按照分税制规则详细计算分摊，得到各级财政主体承担减收任务的明细账，再全面厘清财力状况、支出构成，细化收支缺口和平衡措施，形成具体明确、切实可行的各级财政主体支出保障方案，并向社会公开，消除公众疑虑。为减税匹配相应的财力，筑牢减税的财政基础，才能确保实质性减税实打实送达。
（二）确保“主观有感”和“客观有效”，打通实质性减税的激励循环
“主观有感”是实质性减税的硬性要求，即切实让市场主体特别是小微企业有明显减税降费感受。实质性减税基本实现了所有市场主体税费负担实打实降低，使市场主体“主观有感”具有良好的基础。为了避免经济环境、竞争因素等影响减税的主观感受，需要从宏观、中观和微观不同层面，政府、企业和居民不同对象，纳税人和负税人不同维度，办税人员和企业主不同角度，厘清应税行为，对应减税政策，计算减负金额，形成逻辑清晰、数据准确的减税总账和明细账体系。宏观总账向社会做好宣传公开，微观明细账向相关主体主动推送，并向个别减负效果不明显的对象主动说明原因，提高减税透明度，才能确保“主观有感”。
“客观有效”就是要切实发挥实质性减税激发市场活力、促进经济增长的作用。减税政策宣布后，市场预期明显改善，国家统计局数据表明，2019年3月份规模以上工业增加值同比增幅提高到8.5%，是2014年8月份以来最高的单月增幅。
确保“客观有效”，关键是发扬“钉钉子”的精神，“实打实、硬碰硬”地把减税政策措施全部落实到位，让企业和居民得到实效。减税的主客观效果得到有效保障，就能形成“企业增利、个人增收－供需两旺、结构升级－税基扩大、税负降低”的正向激励循环，促进经济持续增长和转型升级，实现高质量发展。
（三）及时评价效果和解决问题，做好实质性减税的跟踪优化
实质性减税减轻了税费负担，可以激励纳税人正规经营、透明申报、主动遵从，从而帮助财税部门准确掌握经济运行情况，有效提升征管效率和决策水平。以此为基础，财税及相关部门需要动态搜集纳税申报数据、企业调查资料和相关社会信息，以全面、详实、准确的数据为支撑，对纳税人负担减轻、市场活力增加和经济结构升级等实质性减税的效果进行科学评估评价。对实质性减税政策措施落实过程中存在的问题和不足，精准定位原因，科学调整解决，形成“政策落实－效果评价－调整优化”的工作闭环，促使实质性减税政策措施在运行过程中不断优化完善。
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