| 公共资源交易市场建设存在的问题及对策 |
| 刘波 2011-09-30 |
| 摘 要： |
公共资源交易市场建设是实现公共资源市场化配置的有效途径。当前公共资源交易市场建设存在的问题在于市场化程度不均衡、交易竞争不充分、法律制度不健全、管理机制不完善和监督管理不到位，针对这些问题，本文提出拓展公共资源交易领域、建立协调机制、统一交易平台、改革管理体制和完善监督体系等完善公共资源交易市场建设的相关建议。 |
| 关键词： |
公共资源，市场建设，公共管理，市场化配置 |
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在上个世纪80年代，我国已展开公共资源市场化配置的有益探索。随着经济社会的快速发展，公共基础设施投入不断加大，政府采购项目、工程建设项目、国有土地使用权出让和产权交易等公共资源交易项目也不断增加，公共资源交易市场建设中出现一些急需解决的新问题。党的十七大报告指出：“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。”为提高公共资源的配置效率，维护公开、公平、公正和诚实信用的公共资源交易市场秩序，加大从源头上预防和治理腐败的力度，有必要进一步加强和完善公共资源交易市场的建设。
一、公共资源及其配置
（一）公共资源及其配置
公共资源是指政府或所属单位以及政府授权的公共资源管理部门拥有、控制或掌握的经营性、垄断性或特许经营性的资源。在传统的计划经济体制下，我国公共资源的配置主要以行政审批方式为主。审批的实质是限制竞争，以行政权力代替市场机制，以政府选择代替市场选择，其结果是造成公共资源配置效率降低和社会成本增加，而且审批权限的集中还导致了腐败现象的滋生。
（二）公共资源交易市场建设的意义及实践
公共资源交易市场建设是实现公共资源市场化配置的有效途径，市场化配置是合理开发利用公共资源的内在要求。中纪委在向党的十七大所做的工作报告中指出，公共资源市场化改革中，要着力建立健全惩治和预防腐败体系，在坚持政治、经济、社会和环境效益四者统一的基础上，最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的公共资源市场化配置体系。
二、公共资源交易市场建设中存在的问题
（一）市场化程度不均衡
由于对公共资源市场化改革的重要性认识还不到位，不少部门领导还存在观望心态，再加上公共资源市场化改革的起点和工作复杂程度有别，导致公共资源市场化配置工作发展不平衡。目前，公共资源交易活动在建设工程招投标、城市公用设施经营权、政府采购等传统领域开展的较为顺利，其他领域市场化配置公共资源的力度和广度还有待进一步提升。
（二）交易竞争不充分
市场化的目的就是为了强化竞争机制，发挥市场的价格调节机制，优化资源配置。但在现有的与交易项目相关企业中，受企业数量、资质等影响，一些领域尚未形成有效的竞争。例如在电力、电信、教育、基础产业及环保公共工程领域依然基本由政府垄断投资，对民间资本和民营企业有较强的准入限制或基本禁止。在市场化的定价过程中，由于竞争不够充分，导致了定价是依据个别企业的成本而不是社会平均成本来确定。例如，当前某些领域还存在对特许经营者的选拔是通过一对一的谈判方式，或者是由政府官员私下确定，而并非通过公开招投标的竞争。因此，价格水平的确定更多的时候是依赖政府与特许经营者讨价还价的能力，而不是市场竞争。
（三）法律制度不健全
目前，公共资源市场化配置相关领域法律法规还不够健全。建筑工程、土地类资源由于国家重视，市场化配置推行较早，相关法律法规比较健全，但其他领域推行市场化配置较晚的，如户外广告设置权资源、中介资源、服务资源等相关的法律法规、政策制度相当缺乏，目前还主要依据政府部门文件的有关规定。其次规范体系也不深入。尽管当前出台了一些法律法规和政策规定，但与之配套的实施办法和细则较少，执行起来较为困难。
（四）管理机制不完善
管理机制不完善主要体现在体制上的管办不分。按照国家相关法律规定，政府采购、工程招投标的监管机构和执行机构要分开设立。但目前由于体制、机制等原因，大多数行政监管部门与其监管的交易市场间普遍存在行政隶属关系和经济关联，尚未实现真正意义上政事分开、管办分离，甚至是一个机构、一套人马、两块牌子，造成“同体监督”。这种集裁判员与运动员于一身的操作模式，缺乏相互制约机制，难以体现公开、公平、公正的交易原则。
（五）监督管理不到位
公共资源交易监管还存在诸多问题。由于政府统管着公共资源，各行业行政主管部门，往往从自身利益出发，制定适宜于本部门、本行业的监管规定，自成体系，使得市场主体无所适从。例如政府将工程建设招投标项目委托某些部门进行管理，该部门有可能人为降低或提高投标企业的资质门槛，或者对项目进行拆分招标，甚至将公开招标项目改为邀请招标而仅进行备案，这些行为不仅影响了招投标的成效，还容易导致权钱交易的腐败现象，也给公共资源交易的监督管理带来困难。还有一些行业主管部门认为公共资源市场化配置后，手中权利小了，部门利益少了，工作责任轻了，忽视了公共资源市场化配置中的审核把关和后续监管工作。
三、完善公共资源交易市场建设的对策
（一）拓展公共资源交易领域
公共资源涉及的领域比较广，既有数额较大的项目，也有比较众多的小、广、散的项目，其表现的不仅仅是产权，更多的是特许经营权、使用权、冠名权、租赁权等。公共资源交易市场建设要在现有交易项目的基础上，不断拓展参与交易的项目、种类。要逐步实现各项公共资源配置统一进入到市场，通过市场化进行配置。只有如此，才能把公共资源交易市场建设做好，真正体现公共资源交易平台的功能和市场化配置的基础性作用。
（二）建立协调机制
公共资源市场化配置是一项重大改革，必然触及到很多政府部门的现实利益，同时公共资源又分属多个政府部门管理，只有建立统一的领导协调机构，才能尽快理顺管理体制，才能实现公共资源的跨区域、跨部门配置，才能保证各项监督措施的到位。有鉴于此，建议成立由地区党政主要领导为负责人，发展改革委、财政部门、监察部门、审计部门、其他利益相关行政部门主要负责人为成员的公共资源交易管理委员会，负责交易管理过程中重大问题的决策协调。管理委员会下设常务办事机构，负责公共资源交易综合协调与监督。
（三）统一交易平台
建立统管地区公共资源交易的平台。交易平台遵循“统一进场、规则主导、全程监管”的原则运作。统一进场，即所有公共资源的交易活动必须在交易平台进行，相关的行业监管、行政监督机构统一进入大厅行使职能，信息、公告统一在指定媒体和现场发布，收费在统一窗口进行。规则主导，即各行业行政主管部门按照有关法律法规设置与公共资源交易活动相关的机构、岗位和程序等；相关机构和人员要严格按照法律法规办事；所有交易环节要严格遵循相关规则和程序。全程监管，即相关行业主管部门要对交易过程各环节实施对应监管，纪检监察机关、行政执法部门要对行业主管部门和工作人员履职情况进行检查监督，维护交易过程的合法性和结果的公正性。
（四）改革管理体制
实行管办分离是实施有效监督和保证公开、公正、公平交易的基础。要依照法律法规等规定，按照管办分离原则改革公共资源管理体制，实行监管职能和市场职能分离，监管部门与交易机构分设。由各行业行政主管部门将其交易职能委托公共资源交易平台行使，负责规则制定及规则执行情况的监管，不得直接介入市场操作；交易机构要严格按规则和程序办事，不得与行政主管部门有隶属关系和其他利益关系；市场化配置后取得的收入，应全额上缴财政，实行“收支两条线”管理。实现监管职能与交易平台机构分立、职能分离、人员分开、财务分账，彻底实现管办分离，降低交易和管理成本。
（五）完善监督体系
公共资源市场化配置的确可以提高整个资源的利用效率，但如果在市场化过程中存在违规操作或暗箱操作，将不仅不会盘活公共资源，反而会导致公共资源的流失。要建立以法律监督为主线，以纪检监察监督、审计监督、内部监督、社会综合监督为辅线，从而形成一整套自上而下、内外共管、全方位、多层次、合理有效的多元化公共资源交易监督管理体系和运行机制。做到事前、事中、事后监督到位，并形成制度化促进公共资源交易向法制化轨道迈进。
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