| 正确理解土地管理参与宏观调控 |
| 叶剑平，吴正红 2006-11-28 |
| 摘 要： |
今年8月31日，国务院出台了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，成为我国土地管理参与宏观调控的一次重大转变。《通知》的出台标志着我国土地管理制度向前迈了一大步，它将改变土地管理从计划经济审批模式向市场经济资源合理配置模式转变，土地利用从粗放式向集约式转变，土地调控目标从中央向地方“下沉”，使地方兼有发展和保护的责任，从而使区域间的土地利用与经济发展达到和谐。但要实现土地管理目标和宏观调控目标，各级政府任重道远。 |
| 关键词： |
土地管理，宏观调控，资源配置，土地调控，土地利用，粗放式，集约式 |
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今年8月31日，国务院出台了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（以下简称《通知》），成为我国土地管理参与宏观调控的一次重大转变，体现了中央政府决定通过土地闸门（又称之为地根）这一特殊手段的运用，达到对经济的调控、对土地资源的保护及社会问题的解决等多重目标，这是我国在城市化、工业化快速发展这一特定时期的特定手段，符合我国国情的重大战略性措施。
《通知》是在我国土地管理和利用中存在的突出问题的深层次背景下出台的。在新政出台后，有些问题需要进一步思考和解决。
一、目前我国土地管理和利用中存在的突出问题
（一）耕地资源短缺矛盾突出，国家粮食安全受到挑战
近几年，我国的耕地面积以惊人的幅度减少。1999年，全国耕地面积减少650多万亩，2000年减少近1500万亩；到了2002年，这个数字已经变成2500多万亩。2003年，全国净减耕地3800万亩。1996年到2004年的8年时间里，我国耕地面积从19.51亿亩减少到18.37亿亩，净减了1.14亿亩；人均耕地面积从1.59亩减少到1.41亩，下降了11.3%。由于耕地面积连年减少，粮食播种面积不断下降，粮食总产量和人均粮食占有量连续几年减少。2003年，粮食总产量降至上世纪90年代以来的最低点；与此同时，粮食消费量逐年增加，粮食产需平衡的年度缺口不断扩大。今后，随着人口增长和生活水平提高，我国粮食需求将继续增加。国内的政策研究专家警告，耕地的连年减少已经威胁中国的粮食安全，如果不遏止耕地快速减少的趋势，我国粮食安全的基础就会严重削弱。
（二）土地粗放利用，影响着新型工业化、城镇化的道路
推进工业化、城镇化不可避免地要占用一些土地。但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了触目惊心的地步。有的地方近几年来建设用地成倍增长，占地增长速度大大高于经济增长速度。有的地方在今后几年内，将用完除基本农田的全部耕地，面临无地可用的局面。另有一组数据显示，目前中国城乡建设用地约24万平方公里，城市人均建设用地已达133平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平；2004年全国村庄建设用地2.48亿亩，按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值(150平方米/人)的45.3%。我国现有城乡建设用地从总量上来看，已足够16亿人口达到世界发达水平的用地需要。一方面土地资源稀缺，另一方面土地浪费严重，土地粗放利用主要表现在非市场化的用地上，如工业用地、公共部门用地（大马路、大花园、大校园、大办公楼等）。如果按这样持续下去，新型工业化、城镇化进程将难以为继。
（三）城市盲目扩张，随意征地并且补偿不到位，影响社会稳定和国家长治久安
土地不仅是最重要的农业生产资料，而且是农民最基本的生活保障。由于大量征占耕地，使得农民失去土地。不少地方还压低补偿安置标准，不考虑农民的长远生计，导致部分农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”，生活水平降低。如果继续听任乱征滥用耕地，失地失业农民大量增加，后果将极为严重，直接影响社会稳定和国家长治久安。
（四）中央和地方土地管理目标不一致，土地闸门控制不紧，影响经济宏观调控效果
中央强调土地保护，而地方强调的是发展，两者之间目标存在差异。又由于土地的属地化（不动产）、土地利用转化的不可逆特性，监控、审批权在中央，具体使用权在地方等特性。待中央发现土地违规时，土地已经转变用途了，这种时差，常常以“因公违法违纪”下不为例而纠正。这种只对事不对人的处理，使得地方政府的土地闸门长期控制不紧。2003年下半年以来，我国经济运行中出现了一些突出矛盾和问题，一些地方和行业盲目投资和低水平重复建设严重，全社会固定资产投资规模偏大，新上项目过多，增速过快，资源和能源压力大，局部经济发展过热；经济结构出现一定的失衡，生产资料价格上涨幅度大，并带动消费品价格上涨，经济发展面临通货膨胀的压力，直接影响了国家对经济实施宏观调控的效果。
二、土地新政出台后需要进一步思考和解决的相关问题
从这次土地调控来看，从严从紧、严格保护、规范利用、合理分配、责任落实、强化监管，将是今后长时期土地管理工作的指导方针。切实保护耕地，维护国家粮食安全；合理补偿被征地农民，实现长远生计有保障，维护社会稳定；提高土地利用率，有效保障土地供给，促进经济社会全面、协调、可持续发展，将是土地调控和管理工作要实现的基本目标。在推进建设社会主义市场经济过程中，依法、依市场规律和公共管理的原则将是开展土地宏观调控工作的基本行动准则。
在今后开展加强土地调控工作中，我们还需要把握和注意以下一些问题：
（一）加强土地调控，不是取代土地市场对土地资源发挥基础性配置作用，而是为了使土地市场运行更加规范和有效。我们建立的是社会主义市场经济，历史经验证明，市场机制是迄今为止配置稀缺资源最有效的方式和途径。在配置日益稀缺的土地资源方式中，市场机制同样是最佳的选择。但市场不是万能的，同样存在着缺陷，市场机制的缺陷使得城市土地资源的配置不能趋向“帕累托最优状态”。市场机制虽然在城市土地资源配置中具有难以替代的基础性作用，但并不能实现完全的配置效率。为弥补和矫正市场机制的不足，政府必须进行干预，即调控。但干预不等于控制或者取代市场，只是在市场机制“失灵”的领域进行调节，土地调控的最终目的还是使土地市场运行更加规范和有效。而且，政府开展土地宏观调控所采取的主要手段是法律和经济手段，必要时才辅之以一定的行政手段。因此要处理好市场“无形之手”和政府调控“有形之手”的关系，使之相得益彰，而不是互相取代。
（二）加强土地调控，还需要重视土地财产权和管理权的完善和建立。完善的土地产权体系是土地市场机制有效发挥配置土地资源基础性作用的保证，从而会减少对土地调控的依赖。目前国有土地产权制度中有关权能的行使不仅缺乏明确的时间边界，也缺乏明确的空间边界，这必然造成土地经营行为的外在性，国有土地产权制度的缺陷使产权失去了它应有的激励功能，经济主体通过市场进行土地产权交换就容易产生混乱和摩擦，从而产生对土地调控的依赖。同时，目前农村集体土地产权主体不够明确，呈多样化或缺乏真正的人格化的农村土地产权代表，同时各种权能界定不清，这直接造成土地权属关系不清，土地征收征用大量发生且不规范，耕地大量流失，农民土地权益受损，引发土地纠纷，导致土地市场混乱，土地资源很难合理配置和有效使用，这也对土地调控提出了要求。因此要界定土地的产权和各级政府在土地方面的行政管理权，使得用地者、管理者清楚各自的权责，土地的合理利用与保护才能真正得以落实。新制度经济学家Y.巴泽尔也曾指出：“在对于处在交换过程中的那些商品的权利价值上升时，很可能产生交换当事人之间的纠纷，纠纷的解决就是对有争议的权利的界定。”
(三)健全相关法律制度，加快推进涉及到土地宏观调控的有关法律和制度的修改完善。调控政策的有效落实、调控效果和目的的取得和实现，仅仅依靠土地政策本身很难达到，相关法律和制度是重要的保障条件。如土地规划法、土地监察法、物权法等等。
（四）注重研究土地利益机制调整实施的具体操作步骤和实施效果评价，最大限度协调各方利益目标。通过建立合理的土地利益调整机制，在各土地权利主体中合理分配土地利益，引导各土地权利主体形成理性的经济行为预期，从而采取合理经济活动行为，使其符合社会主义市场经济健康发展的需要，是今后加强土地宏观调控，健全土地市场的重要举措，也是工作开展的方向。因此需要不断探索建立土地利益调整机制，研究土地利益机制调整实施的具体操作步骤，并经常性开展实施效果评价检查工作，最大限度统一中央和地方发展目标，并把改革成本降到最低的土地利益机制调整道路。
(五)完善土地宏观调控过程中的公众参与和监督机制。随着社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之一，其作用和影响愈来愈大。然而，由于政府自身的缺陷和公共事务愈加复杂等因素，致使单靠政府的力量已很难制定出科学、合理、公正的公共政策，政府能力也因之被逐渐削弱。于是，公民参与公共政策已是势在必行。其实公共政策的最终来源就是社会民众，公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础。所以，政府在土地调控政策制定和实施过程中（与公众利益密切相关），应积极建立、健全参与机制，并不断增强公众的参与能力。参照国外的做法，遵循公开的原则，实行公示制度，将有关政策草案公布于众，举行专家咨询会和公众咨询听证会，实行民主评议、管理，并让广大公众参与土地宏观调控政策实施情况的监督，通过合作、协商、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络，在提高土地宏观调控有关政策制定质量和实施效果的同时，提升政府行政能力。
(六) 加强土地政策参与宏观调控的基础理论与应用研究。《通知》是中央加强和改善宏观调控的一项重大决策。运用土地政策，参与宏观调控是一个全新的课题，或者说土地政策参与宏观调控是我国特殊国情、特定发展阶段下的一个特殊选择。当前，我国经济发展模式还是属于政府主导型，各类企业的自我约束机制还没有真正形成。在这种情况下，选择土地政策参与宏观调控，有其特殊性。可以说，土地政策参与宏观调控是我国宏观经济调控政策实践中的新特征，由于土地政策调控具有一定的特殊性，其有效发挥作用终究是要与财政、货币、产业等相关政策的相互配合和协同运用，因此应在深入研究其基础理论的基础上，研究土地调控政策与财政、货币、产业政策之间的内在关联和作用机理，并最大程度使得上述政策产生“共振效应”，产生最大的调控效力，同时根据经济发展环境和条件研究确定不同时期、不同领域内调控的方向侧重点，同时又要充分考虑调控效果的时滞效应，动态地把握好土地宏观调控的应用实践，通过以上理论应用研究工作，从而最终构建起我国土地宏观调控的科学管理理论体系。
（七）为保证土地调控效果，还需要提高各种土地方针政策的执行力度，研究制定相关实施细则，保证政策执行不落空。
总之，《通知》的出台标志着我国土地管理制度向前迈了一大步，它将改变土地管理从计划经济审批模式向市场经济资源合理配置模式转变，土地利用从粗放式向集约式转变，土地调控目标从中央向地方“下沉”，使地方兼有发展和保护的责任，从而使区域间的土地利用与经济发展达到和谐。但要实现土地管理目标和宏观调控目标，各级政府任重道远。
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