| 社会保险立法中若干问题评析 |
| 钟真真 2008-03-07 |
| 摘 要： |
改革开放以来，社会保障体系在制度建设上进行了一系列探索，明确了完善社会保障制度的基本原则、总体目标和主要任务，并采取了一系列改革措施。但是，必须看到，我国的社会保障体系仍然存在着覆盖范围比较窄、制度不够健全、管理基础比较薄弱、资金支付压力大、部分社会群体社会保障待遇不合理等一系列亟待解决的突出问题，也将长期面对一系列严峻挑战，完善我国的社会保障体系任重而道远。从现阶段国家发展的客观需要出发，我国社会保险改革面临的问题急切需要通过法律规范给予明确回答。因此，制定社会保险法是确立社会保险制度的内在要求，是维护劳动者福利权益的必要保障，也是促进社会和谐的重要途径。 |
| 关键词： |
社会保险，社会保障体系，社会保险法，社会保障制度，统筹层次，征缴体制 |
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社会保险法草案已于近期提交十届全国人大常委会第31次会议审议。社会保险法是一部重要法律，关系亿万家庭的切身利益，事关全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的大局，其草案的审议引起了全社会的广泛关注。
一、社会保险体制改革与立法要求
??改革开放以来，社会保障体系在制度建设上进行了一系列探索，明确了完善社会保障制度的基本原则、总体目标和主要任务，并采取了一系列改革措施。目前，在城镇，包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险在内的社会保障体系框架基本形成，城市居民最低生活保障制度全面建立；在农村，最低生活保障制度正在逐步建立，社会养老保险制度正在积极探索，新型合作医疗改革试点正在加快推进。随着改革的不断深化，体制转轨和结构调整过程中的突出矛盾基本得到化解，社会保险覆盖范围不断扩大，基金支撑能力逐步增强，待遇水平有所提高，管理服务体系逐步健全，对保障人民群众的基本生活，对维护改革发展稳定的大局发挥了重要的作用。到2007年底，全国参加基本养老保险的人数为20107万人，参加基本医疗保险的人数为22051万人，参加失业保险的人数为11645万人，参加工伤保险的人数为12155万人，参加生育保险的人数为7755万人。2007年，五项社会保险基金总收入10724亿元。近几年，社会保险覆盖人数每年递增6%左右，基金收入每年递增20%左右。同时，各级财政向社会保障投入大量资金。为应对将来人口老龄化可能带来的资金支付压力，中央政府还建立了具有战略储备性质的全国社会保障基金，目前已积累了2300多亿元。
??但是，必须看到，我国的社会保障体系仍然存在着覆盖范围比较窄、制度不够健全、管理基础比较薄弱、资金支付压力大、部分社会群体社会保障待遇不合理等一系列亟待解决的突出问题，也将长期面对一系列严峻挑战，完善我国的社会保障体系任重而道远。今后一个时期，面临的挑战主要表现在以下几个方面：一是人口老龄化。我国60岁以上人口占总人口的比重已超过10%，按国际通行标准，已进入老龄化社会。我国还是一个发展中国家，老龄化就提前到来，“未富先老”，在经济还不十分发达时期就要解决比发达国家面临的更为困难的问题。而且，我国老龄化具有规模大、速度快、高峰期持续时间长、负担重的特点。预计到本世纪30年代，我国老龄化将达到高峰，城镇的养老负担系数将大幅增加，医疗费用也随之大大加重。二是就业形式多样化。近几年，我国就业格局发生明显变化，非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，大量劳动者以灵活方式就业。传统的以“单位”为对象的社会保障制度显然不能适应这种分散化、流动性强的就业格局。因此，把非公有制经济从业人员及灵活就业人员纳入社会保障体系，是社会保障体系建设必须研究解决的重要问题。三是城市化。未来十几年，我国的城镇化率将以每年1个百分点的速度提高，随着城市化的加快，针对城镇人口设计实施的社会保障制度不能满足进城务工农民、被征地农民和农村务农农民的社会保障需求。大量青壮年农民进入城市后，农村老弱人群的基本保障问题更加突出。为此，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧完善农民工和被征地农民的社会保障办法，建立健全城乡衔接的社会保障制度。四是经济全球化。在经济全球化进程不断加快的背景下，我国企业面对着越来越大的国内外市场竞争压力，企业改制和产业结构重组速度加快，就业失业问题增加了新的变数，劳动关系中的新情况、新问题层出不穷，迫切需要加快完善社会保障体系，作为社会的“减压阀”和劳动者的“安全网”。全球化强化了人口和劳动力的流动，对开展国际间的社会保障合作提出了新的要求，对完善我国的社会保障体系提出了新的挑战。此外，资本市场的逐步全球化，也需要我们积极应对养老保险基金投资的风险与危机。
??世界各国的社会保险制度都是通过立法来确立的，社会保险是由国家立法规范，面向最重要的社会群体－－劳动者建立的一种强制性社会保障制度，它突出以劳动权利为基础，实行权利义务相结合并由雇主与劳动者缴费形成各项社会保险基金，以解除劳动者在养老、疾病医疗、职业伤害、失业等方面的后顾之忧为目标，是促使劳资关系和谐和维护劳动者福利权益的根本性制度保障，它不仅事关全体劳动者的切身利益，而且对国家与社会能否持续、健康、文明发展直接产生着重大而深刻的影响。从现阶段国家发展的客观需要出发，我国社会保险改革面临的问题急切需要通过法律规范给予明确回答。因此，制定社会保险法是确立社会保险制度的内在要求，是维护劳动者福利权益的必要保障，也是促进社会和谐的重要途径。
二、社会保险立法中亟待明确的难题
??不可否认，目前提交审议的社会保险法草案仍存在着较大的争议，有些重要问题尚需进一步研究解决。
（一）社会保险法的调整范围该如何确定
??现行的社会保险制度覆盖面仍然较窄，享有社会保险的对象是非常有限的，社会保险仅仅是一部分社会群体的“专利”，覆盖全体公民的社会保障制度还没有真正建立。第一，广大农村的社会保险制度仅处于起步阶段，占全国人口绝大多数的农民几乎被排除在社会保险制度之外。尽管我国开始探索农村养老保险和新型农村合作医疗制度建设，但制度尚未定型，大量的农民还无法享受到应有的社会保险权益。第二，城镇社会保险覆盖面也比较窄。我国社会保险制度是针对正规用人单位“固定”的就业形式而设计的，没有充分考虑到劳动关系多样化、复杂化和就业方式灵活化等因素。大量的农民工、非公有制企业职工、灵活就业人员等没有被纳入社会保险制度，被征地农民也游离在养老保险体系之外，他们很难享有社会保险权益。已经参保的人员实际缴费率不高，缴费年限时断时续。失业保险方面，工作最不稳定的股份制企业、三资企业、私营企业和乡镇企业等职工实际上没有失业保障。工伤保险方面，当前我国面临高风险行业事故率高的现实情况，2006年全年生产安全事故死亡112822人。职业病发病率在增长，2006年全国累计报告职业病676562例。农民工受到职业伤害的问题十分突出。进入城市工作的农民工大多在高风险行业工作，受到职业危害的风险大大高于其他行业从业人员，而他们又常常没有参加工伤保险。事实上，按照当前的制度，越是需要社会保障的弱势群体反而因为负担不起社会保障而无法享受到社会保障。以灵活就业与失业人员为例，没有人替他们缴纳企业应缴纳部分，而缴费基数却要以当地社会平均工资为准。因此，有很大一部分低收入群体缴不起各类社会保障金，成为社会保障的长期欠缴费群体，从而无法享受社会保障，这些情况大大地破坏了社会保险制度的公平原则。
??要妥善解决社会保险制度适用范围或者覆盖面的问题，由选择性到普惠性制度安排，由重点人群到一般人群，是各国社会保险制度发展的必然。我国在1951年颁布的《劳动保险条例》亦非覆盖所有城市职工，而是限制在一定规模以上的企业，1953年通过修订《劳动保险条例》才进一步放宽准入标准。因此，任何社会保险立法都必定要明确这一制度的适用范围或者覆盖范围。一旦法律明确规范，覆盖范围内的用人单位与劳动者便必须参加，并依法缴纳社会保险费。因此，如何根据实际情况合理确定适用范围，是社会保险立法中应当解决的问题。进城务工农民是劳动法和社会保险法草案规定必须参保的覆盖对象，建议明确进城务工农民依法参加、享受与城镇劳动者相同的各项社会保险。目前，在各地社保工作中，有些地方让进城务工农民自愿选择是否参保或允许他们主动退保，有些地方为他们设计了一套与城镇劳动者不同的缴费标准和待遇水平。因此，在草案调整范围上可有针对性地明确进城务工农民依法参加、享受与城镇劳动者相同的各项社会保险。
（二）社会保险中政府、企业、个人的权利与责任该如何明确
??我国社会保障制度改革是以减轻政府和国有企业的责任为起点的。但是随着改革的不断推进，政府、企业和个人的责任界定依然模糊不清。全国财政用于社会保障的支出占总支出的比重由1998年的5.5%增长到2006年的11.05%，年均增长28.3%。仅中央财政用于“两个确保”和“低保”的资金投入就从1998年的96亿元，增加到2006年的1475亿元。各级地方政府用于社会保障方面的投入也在逐年增加。但与此同时，企业和个人都普遍感觉到缴纳社会保障金的负担越来越重。个人的基本养老金缴费比例由开始的3%逐年增加至8%，而且缴费基数也在逐年增加。人们对于社会保障制度的不满意程度也在增加。造成这种各方都不满意的重要原因之一就是各方责任的界定不明确。政府的钱花在哪里，老百姓并不十分清楚；企业与个人缴费有多少回报率，也没有明确的预期。因此，政府的责任在哪些方面，应承担多大程度；企业与个人的责任在哪些方面，趋于何种水平，这些都应该在社会保险法中进一步明确责任主体各方的权利与义务。对劳动者而言，除工伤保险外，法律不仅应当明确规定其参保并缴纳社会保险费的义务，同时应当赋予其享受各项社会保险待遇的法定权益。明确合理的责任分担机制，让用人单位与劳动者承担起法定的缴费义务，不仅是社会保险制度存在与发展的决定性因素，而且也是劳动者享受社会保险权益的前提条件。同时，社会保险作为当代社会满足劳动者乃至其家属福利需求的重大制度安排，亦要求政府承担起相应的财政责任，这种责任不仅是指直接分担社会保险缴费或者补贴支出的责任，而且也包括作为机关事业单位工作人员的雇主而应当承担的雇主缴费责任、对社会保险制度运行应当承担的公共财政责任，以及对我国社会保险制度转型带来的中老年职工的历史责任，这样才能真正建立责任共担的机制。
（三）社会保险统筹层次如何划分
??统筹层次过低问题是我国社会保障制度中一个严重缺陷，它引起了其他一系列问题。一是各地方之间的社会保障制度不统一。多年来社会保障改革由地区决策，各地区分别制定仅适用于本地区的政策、标准、措施，形成各地区之间缴纳水平、管理方式不相同的现象。二是区际转移的困难。由于各地保障制度不统一，就使得社会保障在区际之间的转移阻碍重重，不但省际之间很难转移，就是省内地区之间都难以转移。这与市场经济对劳动力自由流动的要求是完全相悖的。在我国人力资源流动性不断加强的现实情况下，区际转移的困难对社会保障资金的征缴和发放都形成很大的负面影响。三是各种社会保障政策缺乏统一标准。社会保障政策包括基本养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、最低社会保障等多个险种，不同险种往往由不同部门制定。然而社会保障覆盖对象既有针对性，又存在交叉性，各种政策的出台往往是为了解决现实中出现的突出问题，不可能经过长时间酝酿，所以出现了各种制度之间的矛盾与冲突。根据不同的政策可以实施不同的救助或保障标准，新出台的政策会影响以前政策的实施。四是基金管理的困难。根据我国当前的政策，省及省以下的社会保障基金只能存入银行，或购买国债。而一段时期以来，我国银行和国债利率都较低，目前银行利率已经低于通货膨胀率。在实际利率为负的情况下，社会保障资金事实上正在贬值。这使我国本来就严峻的社保资金形势更加严峻。另一方面，省及省以下的社保基金管理机构进行投资的话，安全性也难以保障。社会保险法草案第二十四条第二款仅规定基本养老保险基金实行省级统筹，其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤授权国务院规定，并未规定各项社会保险基金是否应当最终实现全国统筹，对其他社会保险基金实行省级统筹的时间也仅作了没有时限要求的授权。党的十七大报告也明确提出了要提高社会保险的统筹层次，因此，法律草案有必要充实和明确有关逐步提高社会保险基金统筹层次的内容。
（四）社会保险基金管理监管和征缴体制如何完善
??近年来，我国社保基金规模以较高的速度逐年增长。其中，养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险基金收入每年递增在20%以上，五项基金累计结余从1998年的791.3亿元增加到2006年的8006亿元。与此同时，截止到2006年底，全国企业年金基金累计结余910亿元，全国社会保障基金资产规模达到2828亿元。这一方面表明了我国社会保障能力在增强，但另一方面也给社保基金的风险控制及监管提出了更高的要求。 ?在2005年至2006年间，爆发了上海、浙江金华社保基金案，其涉案金额之大令世人震惊，社保基金正在成为一个新生的腐败温床。国家审计署发布的2006年第6号审计结果公告显示，受审计的29个省区市、5个计划单列市违规问题金额，在1999年前发生23.47亿元，自2000年以来发生了47.88亿元，合计70多亿元社保基金被违规使用。
??从我国现已颁布的有关社会保障方面的法律、法规来看，还难以涵盖社会保障的全部，存在着监管的法律“真空”。原来制定的单一条例、规章，已经不能完全适应现行社会保障体系的客观要求，也难以发挥其应有的法律效力。尤其是与养老保险基金监管有关的立法，以及相应的法律法规，也处在不断改进、修正的过程之中，如对于基金管理公司，缺乏科学有效的监管和市场退出等方面的法律规范等，这在一定程度上增加了养老保险基金管理、使用的不确定性和风险性。对社保基金监督管理，主要规范基金征收缴、管理、支付、运营等行为，明确法律责任，确定监管主体，设定处罚权，增强执法效率。事实证明，仅仅“建立健全内部控制制度”，“建立经常性的监督检查制度”，并不能有效地杜绝此类事件的发生。唯有将社保基金的行政管理与投资运营分离，分设基金行政管理机构与基金投资营运机构，并将社保基金的投资运营交付独立的基金管理公司来完成，才有可能真正防止社保基金变为人人爱吃的“红烧肉”。如何规范基金征缴、管理、支付、运营等行为和明确法律责任是确保社会保障监督机制整体有效运行的制度保证，恰恰在这些方面，社会保险法草案未作出明确的规定。如就征缴体制而言，按照目前《社会保险费征缴暂行条例》社会保险费由税务机关征缴和由社会保险经办机构征缴的省、市、自治区大约各占一半。一种意见认为，应当由一家机构统一负责社会保险费的征缴、发放和监管，建立权责一致的体制。另一种意见则认为，社会保险费的征缴、发放和监管职能应当分开，分别由税务、社会保险经办机构、劳动和社会保障部门负责，建立相互监督、制约的征收管理体制。
??在各国社会保险制度实践中，赋予主管部门切实的监督权力，同时按照问责制的要求来促使其承担相应的法律责任，是社会保险立法中必备的内容。社会保险监督权与社会保险管理及实施权通常是分离的，即对社会保险制度运行的监督权，通常专属政府行政主管部门，其他行政部门则按照各自的职责履行责任；而社会保险事务的具体管理与实施权，通常被赋予给专门的社会保险经办机构。因此，要维护社会保险制度的良性运行，在立法中就必须强化社会保险行政主管部门的监督权力与权威。
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