| 从宏观调控看中央地方关系变革 |
| 赵晓 2007-05-10 |
| 摘 要： |
中央地方关系在很大程度上影响着中国经济发展的动力以及方向，从而对中国经济产生重要影响。宏观调控以来，不容忽视的一点就是，中央地方关系并不完全和谐，甚至矛盾公开显露。中央与地方政府关系的核心是权力划分，其基本模式有集权和分权两种方式，而财权又是核心的核心。本文提出了现有分税制体系面临的几大问题，并给出解决方向及解决机制。 |
| 关键词： |
宏观调控，地方关系，和谐关系，经济扩张，思想基础 |
|
|
中央地方关系在很大程度上影响着中国经济发展的动力以及方向，从而对中国经济产生重要影响。宏观调控以来，不容忽视的一点就是，中央地方关系并不完全和谐，甚至矛盾公开显露。一些地方政府对中央实施的宏观调控的消极抵抗公开批评，从而把中央和地方政府关系问题明朗化，而2006年以来，地方政府顶着中央宏观调控的大棒，投资冲动再度加剧、地方经济加速扩张，更是把中央和地方政府关系推向了风口浪尖。这说明，回顾与反思中央地方关系是一件非常重要的事情。
一、财权角度看中央地方关系的演变
中央与地方政府关系的核心是权力划分，其基本模式有集权和分权两种方式，而财权又是核心的核心。有些人认为“中央集权”是中国中央地方关系的总特色，然而忽视其中复杂的变化。以财权为线索，追溯建国以来中央地方关系的演变，至少有以下几个阶段。
1、1953年过渡时期的总路线明确了“使生产资料的社会主义所有制成为我们国家和社会的唯一的经济基础”。在这一指导思想基础上，全国上下开始全面实施集中计划经济体制。这一阶段，中央有着绝对的主导地位，而地方政府类似于中央命令的执行机构，缺乏自主权。
2、1956年毛泽东的《论十大关系》中提到了“中央和地方的关系，要扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，发挥地方的积极性”。以这一新的思想为指导，中央开始了向地方政府的第一次放权：地方政府取得了对本地区工农业指标调整的权力。除此之外，地方政府还获得一些原属中央企业的管辖权。放权的一大标志就是1958年中央所属企业从1957年的9300多个减少到1200多个，下放幅度达88%；中央直属企业的工业产值占整个工业总产值的比重，也由1957年的39.17%减少为13.18%。此外，“以收定支、分级管理、分类分成、五年不变”的中央地方财政收支划分，加上允许地方对中央企业的利润分成使得地方政府的财权大大加强。
3、从60年代后期开始，由于过分集中计划经济体制下的弊端逐渐暴露，中央又开始尝试向地方政府分权。例如，把原属中央直属的企业进行下放，扩大地方的物资管理权等。中央部属工业企业由1965年的10533个减至1976年的1600多个，由于有了第一次分权的经验，中央加强了对地方财政资源的监督与管理，使得地方政府在财政比重稳步上升的同时，中央也保持了财政上的均衡。
4、第三次财政分权改革可以从市场机制的引入作为开端，分税制的开始作为结束。在“文化大革命”这场灾难结束后，中央财政其实已经处于崩溃的边缘。1979年、1980年财政连续两年分别出现-170.67亿元和-127.50亿元的巨额赤字，中央迫切需要实现财政增收。同时，由于市场机制的引入，客观上中央政府意识到经济的发展和政策的落实需要地方政府的积极配合和支持。1980年-1983年中央的“分灶吃饭”的财政分权实践就在这样的大背景下展开。而在具体的操作实施过程中，由于没有现形的经验可以借鉴，中央针对不同地区采用了四种办法。1988年实行的“财政大包干”，是“分灶吃饭”制度的继续和发展。中央实行的这次分权改革，确实在短期内提高了地方政府和国有企业的积极性，改变了过去中央过度集中，不利于发挥地方的信息优势和地方能动性的局面。但是其弊端也陆续显示出来。首先，由于各地区分成率的决定性意义，使得各地方政府把更多的精力放在了与中央政府的讨价还价上。其次，由于在行政隶属关系上把国有企业的利润和企业所得税规定为所属政府预算固定收入，各地区为了保护本地区企业的发展，开始人为设置外来竞争障碍，“地方保护主义”倾向越趋明显，一方面严设关卡，保护自己的资源不出省；另一方面，对自己需要的资源，就千方百计用高价竞购手段。这就演变成了80年代中国独特的烟叶大战、蚕茧大战、羊毛大战、中药材大战、棉花大战、生丝大战……此外，由于自1978年以来，地方政府的“GDP偏好”逐渐代替了原来的“意识形态偏好”，同时由于地方政府事权的扩大，资源掌控能力的加强，在新时期暴露出更为强烈的经济扩张和投资冲动，这也直接导致了在80年代和90年代之间中央进行了三次比较类似的宏观调控，基本上为“放松银根－地方政府扩张冲动－投资过热－经济过热－宏观调控收缩银根”的模式。
5、以 1994年分税制为标志，中央地方关系进入了一个新的阶段。针对于财政大包干的弊端，中央于1994年进行了分税制改革。分税制改革原则上按照财权与事权相统一，来确定各自的支出范围。中央政府基本上承担了经典的马斯格雷夫理论中提及的宏观经济稳定职能、扶贫形式的收入再分配职能和提供全国性的特定公共产品（如国防、外交）的职能，其余部分则属于地方政府支出范围。
图1
数据来源：胡书东，2001《财政与发展－中国财政制度变迁研究》
分税制改革的背景是在此之前连续几年中央财力出现明显不足。从图1可以看出在分税制改革之前，中央预算支出占全国的预算支出比重连年下降，中央急于扭转这种局面。而1994年的分税制确实对于改善中央财政窘境起到了立竿见影的作用。例如，1995年预算收入占全国的比重迅速上升到52%。
然而，伴随着分税制逐渐深化的中国式的财政联邦主义，中央政府由于收益的刚性以及制度上的权威性，对于财权掌控更加主动，而这使得中央与地方政府的关系正在趋于失衡。尤其在最近几年，地方政府财权与事权不对等的现象越发严重。
表1：2004年中央和地方财政主要支出项目（单位：亿元）
|
项目 |
国家 |
|
财政支出 |
中央 |
地方 |
|
一、基本建设支出 |
3437.50 |
1343.80 |
2093.70 |
|
二、挖潜改造和科技三项费用 |
1243.94 |
274.38 |
969.56 |
|
三、支农支出 |
1693.79 |
141.80 |
1551.99 |
|
四、社会保障补助支出 |
1524.50 |
195.66 |
1328.84 |
|
五、抚恤和社会福利救济费 |
563.46 |
7.72 |
555.74 |
|
六、行政管理费 |
2417.00 |
421.79 |
1995.21 |
|
七、城市维护建设支出 |
1061.92 |
－－ |
1061.92 |
|
八、文教、科学、卫生事业费 |
5143.65 |
520.56 |
4623.09 |
|
九、国防支出 |
2200.01 |
2172.01 |
28.00 |
|
十、其它 |
9201.12 |
2816.36 |
6384.76 |
|
总计 |
28486.89 |
7894.08 |
20592.81 |
数据来源：《中国统计年鉴》（2005）
从表1可以看出，原本属于中央政府支出范围的属于收入再分配的社会保障，抚恤和社会福利救济的绝大部分也被下放给了地方政府，关于两项之和中央只有地方政府的10.8%。而属于准公共品的文教、科学、卫生事业一项，中央也只有地方政府的11.3%.在这种情况下，中央政府逐渐改变了在分税制前在财政上“弱中央”的形象，与地方政府的财政能力出现了角色转换，“富中央，穷地方”的现状开始形成。
表2：中央与地方政府的财政自给能力系数
|
年份 |
地方财政 |
中央财政 |
|
1979-1993 |
1.06 |
0.773 |
|
1994-2002 |
0.606 |
1.508 |
|
1998 |
0.649 |
1.566 |
|
1999 |
0.617 |
1.396 |
|
2000 |
0.617 |
1.267 |
|
2001 |
0.595 |
1.491 |
|
2002 |
0.542 |
1.566 |
数据来源：《中国财政年鉴》（2002）
表2显示，地方与中央的财政能力系数之比从在分税制前的1.4变为分税制后的0.4（1979－2002年）。而与此相对的是，地方政府需要在不断减弱财政能力的同时，承担不断增加的原本属于中央政府支出的事项，由此，在财权、事权不对等的状况下，地方政府出现财政缺口在所难免。
二、现有分税制体系面临问题
1、地方保护主义的猖獗
在现行的分税制体系下，出于提高地方政府积极性和扩大其制度创新动力的目的，地方政府有着税收的剩余索取权，尤其对于1994年以来的第一大税种增值税有着25%的分享比例（土地增值税为地方固定收入）。在地方小财权难以满足大事权范围需要时，地方政府必然有动力先通过合法手段取得不合理的收入，对于地方企业实行保护自然成了地方政府的理性选择。地方保护主义从地方政府自身的局部利益出发，当中央与自身的利益函数一致时表现为服从；当利益函数不一致时，则表现为推诿与延迟，乃至“上有政策，下有对策”；在利益冲突严重的时候，地方政府甚至不顾政治上的利益损失，为保护地方企业摇旗呐喊。
2、宏观调控的实施难度加大
由于事权的下放，地方政府对于所属区域的整体掌控能力大大加强，而客观上中国经济形势的高涨和市场化的深入也使地方政府对于地方经济的把握能力有所加强，自我独立意识开始被唤醒。逐渐从单一中央政府的代理人的角色转化为掺杂了相对独立利益意识的角色，而地方政府与中央的博弈意识也开始增强。例如2006年上半年某省规模以上固定投资占了全国的1/7。从6月份开始发改委主任马凯、国资委副主任邵宁、国家统计局主要领导频繁造访，暗示该省应该控制固定资产投资，但是该省的意见依然是“扩大投资不动摇”。而发改委在2006年对1至4月份3779个亿元以上新开工项目的抽查中，有44.2%的项目没有土地批准文件，有43.9%的项目没有环评文件，22%的项目没有项目审核文件，地方政府扩大投资，扩张经济的冲动由此可见一斑。
可见在一阵紧似一阵的宏观调控声中依然有不少地方政府敢于顶风而上，不顾政治风险继续扩张地方经济。虽然这其中有一定程度的侥幸心理，希望通过先上项目，然后以停项目的损失为威胁，在之后与中央的博弈中占据优势。但是在宏观调控政令不通的背后，仔细分析可以发现，更多的反映了地方政府的利益动机。
3、利益集团形成第三种力量
随着政治体制不完善的市场化的推进，地方政府在财权、事权不对等，又缺乏对其权力进行制衡与监督机制的状况下，权力之手很容易与地方资本结合形成权贵资本主义，而且伴随着这种利益集团关系的稳定化与垄断化，在经济领域的能量和势力的加强，必然会促使他们在很多关乎自身利益的时候发出特殊的声音。这些利益集团已经成为当前不可忽视的一股重要力量，而且每每在一些大的领域事关国家政策走势的关键时刻，总能找到他们的身影。例如：2003年房地产集团成功反掉了央行的“121文件”，促成了国务院18号文件的出台。在改革以来的20多年中，一个利益群体能够通过自己的努力影响甚至改变政府的一项重要政策，这还是第一次。而恰恰是这次房地产商的胜利，导致了2004年中国房价的扶摇直上，也制造出许多房地产大亨。2005年“国八条”一出台，紧接着“地荒论”就甚嚣尘上，房地产商的“万言书”也跟着谏言，紧接着各个地方政府都纷纷宣称本地房价没有虚高。如此有组织、有条理、有声势的集团行动表明房地产利益集团已不再是刚形成雏形那么简单，其能量已经足以对国家的宏观经济政策的制订和走向产生压力。在这些形形色色的利益集团中间，地方政府又扮演了一个说不清，道不明的角色。最近不少地方政府要员因为经济问题被中央“双规”，从某种程度上清晰地表明了地方政府和利益集团的集体行动已经引起了中央的注意。在当前，虽然利益集团还带有更多的地方性色彩，与地方政府联合博弈中央政府较为普遍；但是需要注意的是，已经出现了中央部门一些机构与利益集团结合损害国家社会利益、经济利益的趋势。可以预见，随着利益集团的形成与兴起，博弈能量的加强，中央与地方的关系将变得更为复杂与微妙。
三、解决方向及解决机制
首先，中央地方政府关系最好有法律的依据，而不能陷于行政的博弈。从文章一开头对中国宏观调控的回顾可以看出，在中央和地方发生矛盾时，有时候是中央正确地方错误，有时候则是中央错误地方顶得有理。因此，如果纯粹根据事后的结果来看待，我们并没有理由说地方一定要听中央的，或者相反中央的调控就一定是错的而地方一定是正确的。因此，问题的关键不在于中央和地方谁是谁非，也不在于谁应该权力更大一些或者是采取集权制还是分权制，而在于有明确的制度界定中央地方关系。事实上，中国未来的中央地方政府关系的演变可以选择美国的分权式，也可以选择法国的集权式；但无论如何，其关系应该法律化、制度化。这其中，除了有法律的依据外，改革还应该逐步走向司法独立以及货币政策独立，以此建立第一方机制，来规范和缓和中央地方冲突。
其次，不妨明确中央政府的主导地位。尤其在财政收入上，中央政府由于承担着更为广泛的公共品的供给和宏观调控的任务，所以需要在税收收入中占据主要地位。但是，中央应该尊重合理的地方利益，不能动辄用服从全局的理由来损害地方利益，尤其是中央各部门在制定政策的时候不能从部门利益出发，以国家意志来强行推进不合理政策的实施，甚至于利用职权定法，把部门利益制度化。此外，在部门之间首先应该明确调控的一致思路；否则，不仅地方政府会无所适从，也会动摇中央的权威性。以房地产行业为例：央行2003年12号文件出台房贷新政，建设部转身以国务院名义发出121文件肯定房地产健康发展；2004年建设部发布报告批驳房地产“泡沫论”，央行决定提高利率，类似的行为最终会导致中央多只“看得见的手”自身抵消了调控的力度。所以，只有在稳定的制度框架下，在尊重地方利益的前提下进行思想统一的宏观调控，才能发挥中央地方的协同效应，实现宏观调控的目的。
再次，利益集团的出现是整个社会发展到一定阶段的产物，也是一个必然的现象。在一个成熟的市场体系中应该有多个相互制约的利益集团的存在，彼此形成制衡，不至于出现少数人垄断话语权，政策倾向太过明显的问题。
比如在美国有势力强大的工会代表雇员的利益来与企业博弈，为雇员争取利益。当前，与地方政府形成同盟形式的强势利益集团开始形成与兴起，然而在利益上与之冲突的弱势群体却尚没有形成自己的利益群体。如此一来，少数有组织的利益群体便能轻易打败“沉默的大多数”。例如：房地产行业中，对于房价是否虚高的讨论，各种学者论坛的开展，政策的制订与实施，声音主要集中在中央政府和地方政府以及房地产商身上，而深受高房价之苦的广大百姓却很少有机会发出自己的呐喊，顶多也只是通过网络发发感慨，散漫的大多数缺乏一个渠道组织在一起，为共同的利益发出自己的强力呼声。又比如近年频发的农民土地被强行征用的事件，一方面是因为少数政府官员和房地产开发商不顾国家三令五申，违法操作。另一方面，农民缺乏有组织的行会，当侵犯到自身权益的时候才发现申诉无门。欣喜的是，温州已经开始产生自发的农会组织，相信假以时日，农会能成为一个代表农民利益的组织，发出属于自己的声音。
第四，还要进一步理顺中央与地方政府之间的事权、财权关系，建立科学合理的官员考核制度，并通过立法将其制度化。
多年的分权经验表明，地方政府从来都不缺乏“制度创新”的能力，更多的是因为与中央之间的制度不稳定，导致地方政府对制度的持续性存在质疑，所以就不难理解地方政府行为的短期化和投机化。而通过立法的形式明确中央与地方政府之间的职责，能使地方政府对中央产生信任感，稳定的制度有利于降低制度的执行成本，也能促使地方政府更为长远地考虑本地的发展，有助于地方政府配合好中央的宏观调控。在财政关系上，中央地方政府在确保事权、财权明确的同时，还应该尽量简化。因为多一分权力空间，也意味着多一分权力寻租的可能。对照英法，在中央地方税种分成上，没有设中央地方共享税。我国自分税制实行以来，一直有共享税，虽然这有助于提高地方的积极性，但是也在一定程度上为地方盲目实行经济扩张和投资冲动埋下了伏笔。美国的中央地方转移支付中只有非常清晰的专项转移支付，避免了一般性转移支付使用目的含糊的缺陷，使资金的利用更有针对性和透明度。当然，笔者并不是鼓吹完全取消共享税和一般性转移支付，只是以此说明在制度化基础上，简单明晰的中央地方财政关系更有利于发挥中央地方的共同积极性。
另一方面，理顺了中央和地方政府的财权和事权，收回原本属于中央但是现在强加于地方政府的职责，能使地方政府集中财力和精力做好属于自己职责范围内的事项，纾缓地方政府由于财权、事权不对等导致的财政缺口，在一定程度上也能抑制地方政府的攫取体制外收入的冲动；同时合理科学的官员考核制度，虽然未必能完全扭转当前地方政府官员对于热衷眼前利益的路径依赖，但是至少能够增加地方政府对抗中央宏观调控的政治成本。
|
|
|
