| 城市社区公共服务能力与政府预算管理创新 |
| 温来成 2011-10-13 |
| 摘 要： |
本文论述了城市社区公共服务能力与政府预算责任的关系，分析了我国城市社区公共服务政府预算管理的问题及其原因，并从明确划分市、区政府以及街道、社区公共组织间的社区公共服务职责，建立健全城市政府间社区公共服务预算转移支付制度，保障社区公共服务所需财力，实现基本公共服务均等化，调整、优化政府预算科目，准确反映和监督各级政府对社区公共服务的预算资金投入、使用效益等方面入手，提出了推进政府预算管理创新、提高社区公共服务能力的政策建议。 |
| 关键词： |
城市社区，公共服务，能力建设，预算管理 |
|
|
一、城市社区公共服务能力与政府预算责任分析
城市社区是居民生活的共同区域。改革开放后，随着我国城镇化快速推进，社区建设问题成为城镇经济社会发展的新任务而被提上议事日程，备受社会各界关注。而社区公共服务则是社区建设的重要内容之一。所谓社区公共服务，是指在一个社区范围内，主要由政府等公共组织为社区居民提供的以满足公共需要、维护公共利益、提高居民生活质量为目的的各类服务。这些服务往往是单个家庭或者居民个人不能提供，也不能或不能有效通过市场机制由企业等私人组织来供给，只能由政府、非营利组织等公共组织来提供。在现实生活中，社区公共服务的范围非常广泛，可按不同标准进行分类。如按照专业类别可分为公共卫生、公共教育、公共文化、公共安全、计划生育、环境保护、社会保障、抚恤救济等；如按照其性质可分为纯公共物品性质的公共服务、准公共物品性质的公共服务。纯公共物品性质的公共服务，是完全具有非排他性、非竞争性的公共服务，如社区公共安全、社区环境保护等。准公共物品性质的公共服务，介于纯公共品性质的公共服务和私人物品性质的服务之间，如社区教育、社区社会保障等。在社区管理中，相当部分的公共服务属于此类。上述各类公共服务相互影响、相互制约，构成社区公共服务体系。城市社区公共服务能力，是指社区公共组织为社会居民和社会组织提供公共服务的能量和力度，具体表现为公共服务规模、结构以及效率。
从社区公共服务的性质与政府预算关系分析，凡属纯公共品性质的公共服务，应由政府提供，其费用全部纳入政府预算。当然，也不排斥企业、个人的自愿生产和供给。对属于准公共物品性质的公共服务，其费用应由政府、个人（家庭）、企业等共同分担，由政府承担的部分列入预算收支。在具体政府预算管理过程中，支持社区公共服务，提高服务能力，需要解决以下问题：
第一，政府社区公共服务范围划分及其预算支出责任。从理论上讲，政府应为社区居民和社会组织提供其生产、生活所需的各类公共服务，即全部具有纯公共物品性质的公共服务，以及尽可能多的准公共物品性质的公共服务。但在现实经济生活中，受经济发展水平、社会发展阶段以及政府财政收入、城市管理体制、居民生活、历史文化传统等综合因素制约，政府尽管作了最大程度努力，也可能只提供了其中一部分公共服务，且在不同城市间存在较大差异。因而，在预算管理中，需要明确在一定时期内，政府为社区提供公共服务的具体种类或范围、标准，以及预算支出责任安排。受区域经济社会发展水平、经济运行周期等因素的影响，即使公共服务在城市间不可能整齐划一，但也需要确定政府应提供的基本公共服务的范围及标准，从而为全体居民提供大体均等的公共服务。
第二，各级政府预算对社区公共服务支出责任的划分，以及市、区政府间涉及社区公共服务转移支付制度的设计。社区公共服务主要是为本社区范围内居民、企业和其他社会组织服务，但从供给效率、事权与财权相匹配的角度考虑，需要将社区公共服务责任在城市各级政府之间划分，个别在社区提供的公共服务，如养老保险等，还涉及更高层级的省级政府、中央政府责任。通过预算管理体制，将各级政府间社区公共服务责任划分制度化、法制化，从而形成各级政府间分工与合作提供社区公共服务的体制与机制，提高公共服务质量与效益，更好地满足社区居民和社会组织公共需要。在科学划分各级政府对社区公共服务支出责任的基础上，在转移支付制度设计中，充分体现社区公共服务的主要因素，诸如辖区面积、人口、驻区企业和非营利组织规模等，通过预算安排，在财力上保障社区提供公共服务的需要。
第三，基层政府各主管部门与社区公共组织支出责任的划分。在我国城市社区，直接为居民和社会组织提供公共服务的，主要是居民自治组织一社区居民委员会、社区非营利组织、志愿者，以及企业和个人通过志愿捐赠提供等。政府可利用预算安排，支持社区居委会、社区非营利组织、志愿者，以及企业和个人提供社区安全、社区环境保护、社区文化、社区教育等公共服务，其范围纳入预算管理体制和转移支付制度。但有些公共服务，如社会保障、人口与计划生育、公共卫生等，需要政府主管部门在社区直接为居民提供公共服务，同时，还需要社区居委会、社区非营利组织、志愿者等提供一定的协助服务。这类服务，其支出责任应由各政府主管部门承担，其费用列人部门预算，需要居委会等组织协助服务的，应坚持“谁委托、谁付费”的原则，不得向社区居委会等社区组织转嫁负担。即使临时性、应急性服务，也应坚持这一原则。应急性服务可采取先服务后结算的方式。
第四，政府预算与社区公共服务中居民、志愿者、非营利组织、企业和其他社会组织的关系。社区公共服务除政府直接提供、委托社区居委会供给外，通过财政补贴、政府采购（政府购买服务）、税收优惠等方式，充分调动居民、志愿者、非营利组织、企业和其他社会组织的积极性，广泛参与社区公共服务。在预算管理方面，除预算编制、执行和决算环节外，还需要建立和预算制度相配套的社区公共服务财政补贴制度、政府采购制度、税收优惠制度、特许经营制度等，充分发挥财政预算资金的调节、引导作用，吸引社会资本、社会资源以及志愿者投入社区公共服务建设，提高公共服务供给效率和水平，更好地满足社区居民和驻区机构和组织的公共需要。
二、我国社区公共服务政府预算管理现状
社区公共服务预算管理，是城市财政管理的重要组成部分，具体安排受一定时期城市财政管理体制的约束，且和城市行政管理体制相适应。
（一）社区公共服务预算管理体制
我国现行城市财政管理体制形成于1994年财税体制改革。这次体制改革主要解决了中央与地方财政管理，但对省级以下的财政管理体制，包括城市财政管理，并未做出安排，由各地区自行探索。因而，各地区财政管理体制各有其特点。目前，我国有654个建制市，实际上就有654个不同的管理体制。就社区财政管理体制而言，尽管各个城市财政管理体制有差异，但基本的制度都是将社区收支纳入街道办事处收支范围，而街道办事处作为区（市）政府的派出机构，将其视同区（市）财政的一个部门，和区（市）政府其他职能部门一样实行部门预算管理。社区和街道的各项税收，由区（市）国税部门和地税部门负责征收，各项行政事业性收费由街道上缴区财政。社区的各项支出由街道预算安排，主要包括人员补助支出、公用经费支出和事业发展支出。人员补助支出、公用经费支出一般列入经常性预算，事业发展支出许多地方按照项目管理方法进行管理。因而，以中心城市为例，在预算管理体制上实行市、区、街道三级管理，市财政对区财政实行转移支付、区财政对街道实行转移支付。区财政对街道实行转移支付中，社区公共服务则是其重要内容。北京市西城区财政局规定，基层公共服务转移支付，是用于支持街道开展基层社会管理工作和改善基层公共服务方面的财政补助资金，不得用于增加街道一般性支出。基层公共服务转移支付资金的测算和分配采用因素法。即按照街道的辖区面积、人口密度、人均财政收入、民政对象人数、老龄人口等指标，确定街道的城市管理系数、统筹发展系数、公共就业和社会保障系数以及社区建设系数，进行基层公共服务转移支付资金的测算和分配。
（二）政府预算社区公共服务资金主要用途
从目前各城市街道用于社区公共服务预算资金的主要支出项目看，其用途主要包括社区公共服务设施建设、社区工作人员工资福利补助，以及社区规划、社区安全、环境卫生、社区教育、社区文化、社区体育、城管执法等方面。其中，现阶段社区公共服务设施建设、社区工作人员工资福利补助支出占较大比重，中西部地区城市社区支出比例更为突出，这充分体现了我国社区公共服务的现状和水平。
（三）政府预算社区公共服务科目设置
根据财政部制定的《2011年政府收支分类科目》，在城乡社区事务类级科目中，涉及城市社区公共服务的款级科目有：城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、政府住房基金支出、国有土地使用权出让收入安排的支出、城市公用事业附加安排的支出、国有土地收益基金支出、用于地震灾后重建的支出、城市基础设施配套费安排的支出；在医疗卫生类级科目下，设置基层医疗卫生机构款级科目，其中包含城市社区卫生机构项级科目，反映城市社区卫生机构方面的支出；在住房保障支出类级科目下，设置城乡社区住宅科目，反映城乡社区廉租房规划建设维护、住房制度改革、产权产籍管理、房地产市场监督等方面的支出。
三、我国城市社区公共服务政府预算管理问题及原因
1994年财税体制改革以来，我国现行城市预算管理体制在促进城镇化发展、开展城市基础设施建设、为居民提供公共服务、调控城市经济社会运行等方面，发挥了积极作用。但在社区公共服务领域，还存在一些亟待解决的问题，其原因也是多方面的。
（一）我国社区公共服务政府预算管理问题
在城市社区公共服务中，政府预算管理存在的问题，主要体现在以下几方面：
1.政府财政预算资金总体投入不足，资金使用结构不合理，不能满足社区公共服务的需要。从社区居民公共服务实际需求分析，政府目前投入社区公共服务的预算资金，不能满足居民的公共需要，制约社区公共服务能力。首先，政府预算投入社会公共服务的资金总量不足，一些居民亟需的服务项目缺乏资金支持。据有关城市典型调查，政府预算投入资金约占社区服务所需资金的30%左右，难以满足社区公共服务需要。其次，资金使用结构不够合理，预算资金用于为社区居民直接提供服务的项目较少。
2.各级政府社区公共服务投入责任划分、出资比例、管理权限不明确。对在社区范围内提供的公共服务，各级政府责任划分不够明确。从公共服务性质及管理效率分析，有些公共服务适合由市级政府管理，如社区公共服务设施规划、设计和投资等；有些公共服务适合区级政府管理，如社区绿化、社区安全等；有些公共服务适合街道管理，如社区环境卫生、流动人口管理等；有些公共服务适合由社区组织等提供，如社区教育、社区文化等。但目前市、区政府对社区公共服务责任划分不清，财权与事权不匹配，直接影响社区公共服务供给数量和质量。在市、区、街道财政管理体制文件以及街道、居委会职能界定中，有关社区公共服务部分，有的规定比较模糊，根据现有制度文件、规定，有些公共服务较难判定应由哪一级政府提供。和事权划分相对应，市、区政府对社区公共服务财政支持责任也不明确，在同一城市的不同社区，公共服务水平和质量存在较大差异，市、区、街道财政间转移支付未能有效解决这一问题。
3.社区公共服务预算管理中条块分割的问题，尚未得到解决。由政府有关部门负责，但需要委托社区自治组织等提供，或者需要其协助的公共服务，应由政府部门提供专项经费，通过同级财政向社区自治组织等提供所需经费，即坚持“费随事转”的原则。但有的政府部门将应提供公共服务的职责转嫁给社区，而不向社区组织支付费用，或者付费不足，社区居委会等社区公共组织不堪重负，既影响社区组织提供公共服务的积极性，又影响社区公共服务的数量和质量，难以满足居民公共服务需要。另外，各部门根据所管辖事务范围，对社区居委会的工作进行考评，如考评较为集中，则使社区居委会穷于应付，工作负荷较重。因此，需要解决社区公共服务与政府各部门的关系，充分考虑社区公共组织的承受能力，明确社区与政府部门在公共服务中的分工边界，可由政府部门直接提供的公共服务，不宜转嫁给社区公共组织。
4.现行政府预算科目不能满足社区公共服务需要。如前所述，现行《政府收支分类科目》中的城乡社区事务类级科目，其所包含内容与学术界论述的社区公共服务有一定差距。首先，有些款、项级科目所涵盖的公共服务，远远超出了社区范围，实际上是城市市政管理、土地等国有资源等方面的内容，如城管执法、工程建设管理、国家重点风景区规划与保护、政府住房基金支出、国有土地使用权出让收入安排的支出等。其次，一些涉及社区的公共服务项目，如社区公共卫生、社区教育等，在其他支出科目中反映。再次，社区非营利组织补助、社区老年人照顾等社区需要的公共服务项目，在现行政府预算收支科目中尚未得到体现。
5.社区公共服务绩效预算管理还处在研讨阶段。目前，我国政府在有些财政支出项目中推行绩效考评试点，尚未全面实行绩效预算管理。各地区进行的政府绩效改革试点，大多是在市、区级政府一级，尚未普及到社区。
此外，还有法律制度建设滞后等问题。
（二）我国社区公共服务政府预算管理问题的原因分析
我国社区公共服务预算管理存在的上述问题，其原因是多方面的，主要体现在：
1.城市社区建设的阶段性。在计划经济时期，我国城市管理无“社区”的概念，主要是以行政事业单位、国营企业、集体企业为主的“单位”管理。改革开放后，随着我国计划经济转型，城镇化进程加快，城市经济社会结构发生重大变化。为适应薪时期城市管理需要，民政部1991年首次提出社区建设的概念，部分城市选取一些社区开展社区建设试验，1998年，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能，1999年，民政部开展了社区建设的试点工作，先后在全国选择了社区服务和城市工作基础比较好的26个城市作为社区建设试验区。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅批转了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。这样，社区建设逐步提上城市政府经济社会管理议事日程。由于社区建设时间不长，各级政府及社会各方面对社区公共服务的重要性、紧迫性认识有一个过程，必然影响到对社区公共服务预算投入的资金总量和结构。
2.城市政府职能转变的滞后性。从城市政府，特别是区政府以及街道办事处的管理职能分析，随着国有企业改革、街道集体企业改制，市、区政府及街道办事处经济管理职能发生了较大变化，但社会管理职能转变缓慢，没有及时向社会中介组织、非营利组织转移部分适合由其承担的职责，政府管理职能不断向社会各个领域蔓延，城市基层政府及其派出机构工作负荷不断加重，有些地方街道办事处临时聘用人员是在编人员的2至3倍，仍感人手不足。同时，将大量事项委托社区居委会办理，加剧了社区居委会的行政化色彩，实际上成为半政府机构性质的组织，削弱了其自治性。这种格局，在政府财政预算资金有限的情况下，既增加了政府人员经费支出，减少对居民直接公共服务投入，又抑制社会各界参与社区建设和公共服务的积极性，难以动员社会资本进入社区公共服务领域，增加社区公共服务。
3.城市社区非营利组织发展水平较低。受注册登记、资金来源等方面的限制，我国城市社区非营利组织发展较为缓慢，社区志愿者队伍还处在起步阶段，因而在承接政府转移职能、动员社区资源、为居民提供公共服务方面，其功能有限，也是制约我国城市社区公共服务水平的重要因素。首先，城市社区正式注册登记的非营利组织数量有限，不能在社区公共服务方面发挥更大的作用。其次，现有非营利组织中，老年合唱队、书画协会等自我娱乐性组织较多，专门为居民提供所需的老年人照顾、社区安全等公共服务的组织较少。另外，受社会经济发展水平、国家税收制度等方面的影响，社区非营利组织在筹集社会资金、为社区居民提供公共服务方面，能力较弱，作用有限。
4.城市居民参与社区管理的意识和水平不高。受历史文化传统、计划经济体制等多种因素影响，我国城市居民参与社区管理的意识不强，参与水平不高，也对社会公共服务预算管理产生消极影响。首先，影响政府公共服务供给及预算资金拨付。政府公共服务有效供给及预算资金拨付的前提，是准确了解居民的需求。如社区居民参与社区管理的积极性不高，政府部门就难以把握社区居民实际公共服务需求，政府凭主观意志决策，容易产生供需脱节、浪费财政资金的情况。其次，不能有效监督政府公共服务供给及预算资金拨付。在政府公共服务供给及预算资金拨付过程中，受市场环境等因素影响，容易产生权钱交易、以权谋私等行为，如居民参与社区建设的积极性不高，对政府公共服务供给及预算资金拨付缺乏监督，则会助长上述消极腐败现象的滋生、蔓延，损害社区公共利益。再次，影响社区公共服务预算管理绩效评估。社区公共服务是为社区居民提供的，其最终效果如何，社区居民最有评判权、发言权。如居民参与社区管理的积极性不高，不能真实表达对公共服务及其资金使用的评价，则公共服务预算管理绩效评估的实际效果就很难保证。
5.预算制度改革的滞后性。在我国城市政府预算管理体制以及预算编制、执行和决算等各项具体管理制度中，对社区公共服务的重视尚未提到应有的高度。在各级政府预算支出责任划分中，对社区公共服务未做明确界定；在基层政府预算转移支付中，社区公共服务未作单独因素处理；在政府预算科目中，城乡社区事务包含内容较为杂乱。近年来，城市政府预算管理制度改革较为缓慢，主要是执行全国统一实施的一些改革事项，如部门预算、国库集中收付、政府采购等，尚未形成具有各城市特色的预算管理制度。
四、提高我国社区公共服务能力的政府预算管理创新思路
针对上述我国城市社区公共服务预算管理存在的问题和原因，结合“十二五”时期我国城镇化发展趋势、城市社区公共服务面临的挑战，我们认为，今后一个时期，改革政府预算管理体制与制度，提高城市社区公共服务能力的途径，主要有以下几方面：
第一，将社区公共服务列为城市各级政府公共管理独立事项和职责，明确划分市、区政府以及街道、社区公共组织间的社区公共服务职责，按照事权与财权相一致的原则，通过预算管理体制，科学、合理配置预算资金，提高社区公共服务能力，满足社区居民公共需要，实现城市经济社会和谐、稳定和可持续发展。随着我国城镇化进程的加快，城市人口迅速增加，城市管理事务日益繁重，逐步形成市、区两级政府，市、区、街道和社区四级服务和管理的格局（县级市为市、街道和社区三级）。从而，社区成为城市管理的重要单元，相当部分与居民生活关系密切的公共服务，需要以社区为单元提供，或者服务地点在社区。社区公共服务水平和管理能力，很大程度上代表政府城市治理水平和能力。通过社区公共能力建设，社区能够实现和谐、稳定和可持续发展，就能达到城市的和谐、稳定和可持续发展，进而实现国家和全社会的和谐、稳定和可持续发展。因此，需要提高社区公共服务在政府公共管理中的地位，明确划分市、区政府，以及街道、社区公共组织间的社区公共服务职责。凡需要在全市范围内统一提供的公共服务，由市级政府承担，如社区公共服务设施规划和用地管理、社区公共服务设施投资、社区基本公共服务标准制定和执行等，经费支出由市级预算安排；适合由区级政府承担的公共服务项目，如对社区公共组织人员和办公经费补助等，由区级政府承担，经费支出由区预算安排；社区绿化、社区环境卫生、社区流动人口管理等公共服务，更具有区域性特点，可划归街道办事处管理，经费纳入办事处部门预算；社区教育、社区文化、社区体育、社区老人照顾等公共服务适合由居委会等自治组织等承担，由其负责，区政府和街道在预算上按照一定标准提供部分补助。这样，形成较为合理的权责划分和资金支持体系，为社区居民提供优质公共服务，提高居民生活质量，促进社区稳定、和谐和可持续发展。
第二，理顺政府各主管部门和社区公共服务的关系。在各级政府、街道办事处和社区公共组织纵向公共服务职责划分的基础上，还需要理顺政府各主管部门和社区公共服务的关系。针对不同公共服务类别、性质和特点，采取不同管理方法。对专业性强、具有纯公共物品性质的公共服务，如公共卫生、社会保障、公共安全等，应由政府业务主管部门在社区设立服务站等机构，独立提供服务，所有费用由政府业务主管部门承担，社区公共组织只承担一些协调、配合工作，不增加社区公共组织工作量和经费支出。对于可委托社区公共组织提供或者参与提供的公共服务，其管理责任在政府主管部门，经费由主管部门承担，和社区公共组织之间的权责利关系可通过服务合同来处理，责任和利益对等，不得强制社区组织为政府部门服务。在具体预算管理上，经费既可采用由区、街道财政统一结转社区公共组织，也可采用服务合同方式由各部门向社区公共组织直接支付。在我国城市化进程中，城市管理的重心需要向基层、向社区转移，但并不意味着政府主管部门直接承担更大规模的公共服务，而应根据我国城市经济成分多元化、社会组织多元化的实际，通过特许经营、政府购买合同等形式，动员私人企业、非营利组织参与或提供公共服务。
第三，建立健全城市政府间社区公共服务预算转移支付制度，保障社区公共服务所需财力，实现基本公共服务均等化。由于城市各个区域经济社会发展水平高低不同，区政府及街道财政收入差距较大，必然影响政府公共服务投入。如前所述，在我国目前城市管理中，需要将社区公共服务作为政府职责的一个独立单元，因而在政府间预算转移支付中，应将社区公共服务作为重要因素来安排，保障社区公共服务所需财力。即在一般转移支付制度设计中，充分考虑社区公共服务因素，如社区服务面积、社区老年人口等，保障社区基本公共服务需要。同时，建立社区公共服务专项转移支付制度，满足社区公共服务中的一些特殊、重点需要。这样，通过转移支付制度，一方面，保证各级政府对社区公共服务的投入，提高社区公共服务能力，满足社区居民公共需要；另一方面，缩小社区间公共服务差距，实现基本公共服务均等化。
第四，调整、优化政府预算科目，准确反映和监督各级政府对社区公共服务的预算资金投入、使用效益，提高社区公共服务能力。首先，在现行“城乡社区事务”类级科目中，将不属于严格意义上的社区公共服务的城市建设行业管理、政府住房管理、城市基础设施管理等科目剔出，使“城乡社区事务”真正反映政府在一个社区范围内提供公共服务的预算支出，而不是广义的城市公共管理和服务的内容，以便社会各界了解各级政府对社区公共服务的实际预算资金投入情况，监督资金使用效益，提高社区公共服务能力，满足居民公共需要。其次，整合现有政府预算科目中涉及社区公共服务的科目。将政府可委托社区公共组织承担的公共服务科目，如社区残疾人事业、城镇社会救济等科目，纳入“城乡社区事务”，对于只能由政府专业部门提供，社区公共服务只发挥配合功能的公共服务支出科目，如基层医疗卫生机构等，仍保留在相关科目中反映。再次，增加社区非营利组织补助、社区公益事业补助等社区建设和社区公共服务需要的科目。这样，使政府预算科目能较全面反映各级政府对社区公共服务的支出情况，满足预算编制和执行需要，在制度上明确社区公共服务地位，保证对社区公共服务投入，提高社区公共服务能力。
第五，进一步改革城市基层政府预算决策程序，逐步扩大社区居民参与程度，使政府预算管理更符合社区居民公共服务需要，发挥预算资金最大效益。在我国现行体制下，涉及社区公共服务资金安排的预算，是由市、区人民代表大会审核、批准的，普通居民一般没有相应制度安排和途径参与政府预算编制、执行和决算过程。但社区公共服务预算直接关系到辖区居民切身利益，其资金使用效果如何，当地居民最有发言权。可在我国经济较发达地区选择一些中心城市，在预算管理制度方面进行试点、试验，对社区住房拆迁、社区重要公共设施建设等重大事项，在制度上明确规定，这类预算项目需经全体社区居民或者居民代表会议听证、辩论和投票表决，才能列入政府预算，并建立相应的一系列配套制度。从而，进一步扩大社区居民参与预算管理的广度和深度，为居民提供优质公共服务，实现我国城市政府预算管理制度的重要创新。
|
|
|
