| 农业灾害经济：周期波动与综合治理 |
| 许飞琼 2010-09-17 |
| 摘 要： |
农业是国民经济的基础，也是最易受各种自然灾害影响的脆弱产业。近30年来，农业灾害与粮食产量的关联发展，揭示了农业灾害经济具有周期波动性和显著的区域分异规律，灾害是影响我国粮食安全的重大因素。为此，应当将减轻农业灾害和保障农业生产者的风险收益作为国家解决“三农”问题的重要方面，加强对农业灾害的综合治理，通过调整农牧业生产的区域布局、强化工程减灾措施与技术减灾措施、在丰歉年之间平准粮价、建立农业政策保险等，达到减轻农业灾害损失并维护农业生产者利益的目的。 |
| 关键词： |
农业灾害，灾害经济，周期波动，综合治理 |
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尽管在我国的GDP结构中，农业的比重随着工业化进程的加速在持续下降，但农业是我国国民经济发展的基础性质并没有改变。然而，进入21世纪以来，我国的农业自然灾害发展态势日趋严重，农业自然灾害风险已成为影响我国农业经济可持续发展的重要因素之一，同时也往往波及国民经济的其他产业与消费者的切身利益。因此，为了规避自然灾害给农业生产带来的损失，保障国民经济平稳而持续发展，有必要重视对农业灾害经济的周期发展变化的研究，以揭示其规律，寻求综合治理对策。
一、我国近30年农业灾害经济的周期波动
考察1978年以来的农业灾害发生情况，可以总结出我国农业灾害经济周期的相应特征，见表1和图1。
图1：1978-2009年中国农作物受灾面积与粮食供应产量增减周期对比图
从表1与图1可以看出，近30年来，我国的农业经济与灾害之间的关系呈现如下3个特征：
1、农业灾害周期短，平均每3年一个循环。表1和图1显示，1980年、1985年、1988年、1991年、1994年、1997年、2000年、2003年、2007年、2009年这10年的农作物受灾面积增长最低在9.42%，最高达44.19%；相应地，粮食产量在这10年出现负增长，降幅最低为2.06%，最高为9.09%。农业灾害与粮食产量呈现出完全相对应的关系，且大约平均每三年就有一个循环，与历史上的“三岁一饥”之说基本相符。需要指出的是，尽管2006年、2007年、2009年这3年的农作物受灾面积均较上年增加，却没有出现粮食减产的局面，且2008年与2009年粮食总产量还创下历史纪录，分别达到了5.285亿吨与5.308亿吨，这是因为，近几年来，我国粮食增产的三分之二依赖于单产水平的提高和播种面积增加了三分之一，且是在不顾及生态环境损失而增加化肥施用量和其他物质投入量的前提下所出现的结果。
表l：1978-2009年中国农作物受灾面积与粮食产量增减周期对比表
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年份 |
农作物受灾面积（万公顷） |
受灾面积环比增降（%） |
粮食总产量（万吨） |
粮食总产量环比增降（%） |
年份 |
农作物受灾面积（万公顷） |
受灾面积环比增降（%） |
粮食总产量（万吨） |
粮食总产量环比增降（%） |
|
1978 |
5079 |
|
30477 |
|
1994 |
5504 |
12.72 |
44510 |
-2.5 |
|
1979 |
3937 |
-22.48 |
33212 |
8.97 |
1995 |
4582 |
-16.75 |
46662 |
4.83 |
|
1980 |
4453 |
13.11 |
32056 |
-3.48 |
1996 |
4699 |
2.55 |
50454 |
8.13 |
|
1981 |
3979 |
-10.64 |
32502 |
1.36 |
1997 |
5343 |
13.71 |
49417 |
-2.06 |
|
1982 |
3313 |
-16.74 |
35450 |
9.07 |
1998 |
5015 |
-6.14 |
51230 |
3.67 |
|
1983 |
3471 |
4.77 |
38728 |
9.26 |
1999 |
4998 |
-0.34 |
50839 |
-0.76 |
|
1984 |
3189 |
-8.12 |
40731 |
5.17 |
2000 |
5469 |
9.42 |
46218 |
-9.09 |
|
1985 |
4437 |
39.13 |
37911 |
-6.92 |
2001 |
5222 |
-4.52 |
45264 |
-2.06 |
|
1986 |
4714 |
6.24 |
39151 |
3.27 |
2002 |
4712 |
-9.77 |
45706 |
0.98 |
|
1987 |
4209 |
-10.71 |
40298 |
2.93 |
2003 |
5451 |
15.68 |
43070 |
-5.77 |
|
1988 |
5087 |
20.86 |
39408 |
-2.21 |
2004 |
3711 |
-31.92 |
46947 |
9.00 |
|
1989 |
4699 |
-7.63 |
40755 |
3.42 |
2005 |
3882 |
4.61 |
48402 |
3.10 |
|
1990 |
3847 |
-18.13 |
44624 |
9.49 |
2006 |
4109 |
5.85 |
49804 |
2.90 |
|
1991 |
5547 |
44.19 |
43529 |
-2.45 |
2007 |
4899 |
19.23 |
50160 |
0.71 |
|
1992 |
5133 |
-7.46 |
44266 |
1.69 |
2008 |
3999 |
-18.37 |
52850 |
5.36 |
|
1993 |
4883 |
-4.87 |
45649 |
3.12 |
2009 |
4721 |
18.05 |
53082 |
0.44 |
资料来源：国家统计局.中国统计摘要（1995）[Z].北京：中国统计出版社，1995；国家统计局，中国统计年鉴（2008）[Z].北京：中国统计出版社，2008；国家统计局，中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报[Z].2010-02-25。
2、农作物主产区往往是灾害频发、重发的区域。我国的农作物生产集中区域一般分为东北大豆玉米产区（吉林、黑龙江），华北小麦产区（河南）和华中水稻产区（湖南、江西、湖北、四川），这三大粮食主产区，恰恰又是我国冷冻灾害、旱灾及洪涝灾害等多种自然灾害频发的重灾区域。
3、农业灾害正在发生变异。一方面，暴雨、高温等极端天气不断增多，洪涝、干旱、台风等自然灾害出现频率与强度明显上升，局部地区强暴雨、超强台风和极端高温干旱等事件呈现多发、并发的趋势；另一方面，灾害的区域组合也在变异。
综上所述，近30年来我国自然灾害对农业生产的影响是巨大的，如果没有粮食单产大幅增长、农业科技进步和种植面积的增加，自然灾害将构成粮食安全的最大风险因素。因此，如何减轻自然灾害并对不同自然灾害对农作物的损害采取综合应对之策，客观上是维护我国粮食安全、维护农业生产及整个国民经济持续发展的重大且长期的课题。
二、农业灾害周期波动的连锁经济效应
由于农业在我国国民经济中的基础地位，以及农村人口所占比重仍然偏大，农业灾害经济的周期波动所带来的经济效应是多方面的。
1、农业灾害发生与损害后果的时空不平衡性，导致了粮食等农作物产量的不稳定性。我国的农业灾害具有地域、季节分布不平衡和年际间周期循环等特征。新中国成立60多年来，绝大部分年份是南涝北旱、春旱夏涝、旱涝交替、三年一大灾。但近30年间，气候变化使得某些极端天气、气候事件频繁发生，“长江涝，华北、华南旱”、“长江旱，华北、华南涝”、“北涝南旱”，或一年四季旱、春夏秋三季涝，或旱涝同年、年年有大灾等特别异常的农业灾害现象也频繁出现。如最近10多年内发生的1998年长江与嫩江洪涝、1999-2000年的全国大范围干旱、2006年的川渝高温干旱、2008年的南方雨雪冰冻、2009-2010年冬春的西南干旱和华北低温冻害，都是几十年不遇的极端事件。这些灾害绝大部分又发生在我国的粮食主产区，带来的直接后果便是粮食主产区与主销区的产量具有不稳定性。有气候专家预测，因干旱与半干旱的影响，我国农作物产量到2030年，可能会减少5%～10%；到2071-2100年，冬小麦生产潜力将下降10%～30%，水稻生产潜力将下降10%～20%，玉米生产潜力则将下降5%～10%。因此.在考虑粮食安全并采取应对策略时，必须充分关切农业灾害时空分布的不平衡性，以及这种不平衡性给农业生产所带来的不稳定性影响。
2、粮食产出的不稳定性，直接导致粮食安全与价格波动的不平衡性。粮食作物的丰歉往往构成粮食价格上下波动的风向标。例如，1980年，全国受灾面积4453万公顷，当年粮食较上年减产1156万吨，减幅为3.48%，粮食收购价格指数上升7.9%，消费价格指数上升7.5%。1986年，粮食消费价格指数因1985年农作物受灾面积增加39.13%、粮食减产6.92%而上升了9.9%。1994年，农作物受灾面积增加12.72%，粮食减产1139万吨，结果导致当年粮食收购及消费价格指数分别上升了46.6%和24.1%，1995年继续分别上升29%和36.8%。2003年，全国农作物受灾面积5451万公顷，粮食减产2636吨，减幅5.77%，2004年粮食生产与消费价格指数分别上升28.1%和26.4%。2007年，农作物受灾面积较上年增加19.23%，当年的粮食生产与消费价格指数分别上升了10.3%和6.3%。2010年上半年，据国家发改委公布的监测数据显示，5月份，全国25个粮食主产省（区、市）国有、非国有粮食企业的稻谷、小麦、玉米三种粮食加权平均收购价格为每50公斤99.60元，比上年同期上涨11.44%。有专家预测，2010年下半年的粮价会继续上涨，全年涨幅可能超过10%。可见，农业灾害发生的周期波动，会导致粮食生产与供应的安全周期波动，进而在一定程度上造成粮食价格的周期波动。
3、粮食安全与价格波动，又会带来一系列的其他效应。例如，带来通货膨胀、失业率上升、国民收入减少、政策决策失误、社会不稳定等。关于这一点，中国的经济与社会变迁史作了很好的证明，阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）的灾害经济学分析也获得了如下结论：饥荒的发生确实会因某种突发的灾害性因素起作用，在发生干旱、洪水等灾害尤其是重大自然灾害时，农产品的交换条件会急剧改变，从而导致饥荒的威胁，许多国家由产品的相对价格的突然改变而带来的饥荒发生过多次。嘲而美国<华盛顿季刊》网站2009年1月发表的由安德鲁纳齐奥斯与凯利多利合写的《即将到来的粮食打击》一文中也指出，粮食价格在过去两年中的翻番已经在30多个发展中国家引发暴力抗议活动，并导致海地总理雅克一爱德华一亚历克西被推翻，这表明粮价的不稳定会带来潜在的政治危机和安全后果。因此，保证粮食供给、稳定粮价，将始终是关系到整个国民经济发展和社会稳定的重大事情。
4、农业比较效益萎缩必将导致消耗型非持续发展模式难以改变。从我国农业经济发展来看，农业比较效益逐年萎缩是“三农”中最突出的问题。例如，2004-2007年，全国稻谷、小麦、玉米3种粮食平均每亩总成本从395.5元增到473.8元，增长19.8%；亩均净利润从196.5元下降到167.6元，下降14.7%，就说明种粮比较效益连年下降严重。而频繁发生的农业灾害，也构成了农业比较效益萎缩的重要影响因素。在利益驱动下，经济消耗型非持续发展模式将在比较长的时期内在全国延续而得不到改变。一方面，在片面追求GDP增长速度的制度环境下，局部地区便选择消耗型的非持续发展模式而不是效益型的持续发展模式，如为了提高当前产量，过量施用农药、化肥，结果又带来生物多样性减少、土壤板结、水污染、资源浪费、农产品品质下降、作物种子与产量退化速度加快等后果，进而造成对生态环境的破坏和农业灾害后果。另一方面，由于农业比较利益较低，在灾害的作用下，荒地弃农或改变农业用地等现象日益加剧。据统计，2001-2007年，按同口径统计的全国耕地面积由12761.58万公顷减少到12173.52万公顷，年均减少98.01万公顷。按此速度，到2010年和2020年，全国耕地面积将分别减少到11879.49万公顷和10899.39万公顷。农业生产萎缩的直接后果是，全国粮食净调出省区在目前13个粮食主产省区中只剩下黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽、江西等6个省区的基础上，将可能进一步减少，其间接后果就是粮食安全问题及供需矛盾将进一步加大。
三、对我国农业灾害的综合治理
农业灾害是自然灾害，又与人类自身的生产与生活活动密切关联。一方面，自然灾害不可避免，农业生产还要经受各种灾害的袭击；另一方面，农业灾害又是可以通过对各种灾害的规避来获得减轻的，农业生产者因灾害造成的损害后果更可以通过相应的保险机制来分摊与转嫁。因此，针对农业灾害的综合治理措施，应当包括如下几个方面：
1、区域发展与产业布局相匹配，以适应农业灾害的损害特性。我国国土辽阔，虽然灾害地理类型复杂，灾害地带多样性表现突出，农业生产的灾害制约因素各不相同，因此，应当根据农业灾害带的区域分布差异及变异趋势来制定和及时调整农业区域发展计划，使农业产业的布局符合自然发展规律。例如，干旱作为最主要的农业灾害，在地域分布上有如下特征：秦岭淮河以北地区春旱突出，有“十年九春旱”之说，黄淮海地区经常出现春夏连旱，甚至春夏秋连旱，是全国受旱面积最大的区域；长江中下游地区主要是伏旱和伏秋连旱；西北大部分地区、东北地区西部常年受旱；西南地区春夏旱对农业生产影响较大，四川东部则经常出现伏秋旱；华南地区旱灾也时有发生。根据旱灾的地区分布差异及时间长度，适宜种植的农作物是：秦岭一淮河以北，以小麦、花生、甜菜等为主，华北以棉花为主产区，东北以商品谷物农业为主；秦岭－淮河以南属于水田农业区域，宜以水稻、油菜、甘蔗等作物为主；西部则以灌溉农业为主，青藏高寒区以河谷农业为主，等等。当然，上述布局并不是一成不变的，它还应根据自然灾害变化趋势与区域布局的特点与要求及时进行适度调整，只有做到了因地制宜、因时制宜、科学布局，才能保障主要农产品基本供给和现代农业稳定发展。
2、工程减灾与技术减灾相结合，从根本上扭转农业靠天吃饭的局面。一方面，基于干旱与洪涝是影响我国农业生产的最大负面因素，兴修水利工程便成为治理农业灾害问题的根本举措。新中国成立以来，全国各地尽管修建了许多农田水利工程，但“重建轻管，重用轻护”的现象非常突出。据水利部门统计，截至2007年底，在全国8.7万座水库中，病险水库约3.7万座，占水库总数的42.5%。在现有的18，3亿亩耕地中，尚有9.59亿亩是没有灌溉条件的“望天田”，已建成的8.67亿亩灌溉耕地，灌溉水利用率也只有46%。因此，国家应尽快通过兴建和运用各种科技含量高的水利工程措施，调节、改善易受灾农田水分状况和易受灾地区的水利条件，促进生态农业环境的良性循环，使之有利于农作物的生产。另一方面，在应对气候变化与灾害问题时，农业技术性减灾等非工程措施也须强化。一是通过农业品种的研发与改良，使农产品能够抵御或适应灾害变异，提高单产水平。例如，美国每年花1亿美元进行玉米种子研发，其繁育的玉米种子不仅具有抗灾性能，且品质、产量相当高，玉米单产由以前的260斤提高到1300斤，全世界186个国家和地区的四分之一的玉米种子均来自美国。二是大力推广高效种植模式的应用，如施肥培肥技术、栽培耕作技术、植物保护技术、连作障碍消除技术、节水灌溉和旱作节水技术等的推广，也是提高农业抗灾减灾的重要技术性措施。三是加强和提高农业灾害性天气预报、预警与评估技术水平。如对干旱、洪涝的遥感监测与预报；以粮食生产核心区和非主产区产粮大县为重点，完善农业气象监测站网；科学开展农作物病虫害气象条件预报、农业气象跟踪和技术咨询服务，加强人工增雨和防雹能力建设等。四是加强农业生态环境保护体系建设。如实施化肥农药减施替代工程和农田生态拦截工程，加强水、土污染的监测和防治，改善水质、土质和水土环境；加强森林资源的培育，使过去水土流失严重的现象尽快得到遏制和治理；减少地下水超采，发展旱作节水农业等。如果工程措施与非工程措施并用并有机结合，农业减灾效果必定更加明显。
3、通过价格调控以平衡粮食丰歉，保障粮食安全。随着极端灾害天气的增多，农业生产的风险性进一步加大，粮食会出现较严重的安全性问题。因此，在绝大多数国家尤其是具有一定人口规模的国家，均会采取各种既保护农民利益又保护消费者利益的干预粮食市场的支农支民政策。在我国，政府调控粮食市场的目标，应该是使市场粮价稳定在一个合理的水平上，避免大起大落。即：在歉收年份，将丰年储备粮补充市场，平抑粮价；在丰收年份，为避免谷贱伤农，宜采取保护价收购农民手中多余的粮食，同时还要兼顾国际市场的粮食价格等。例如，2008年，东北的大豆丰收出现滞销现象，国家为减少粮农损失进行了国家收储，收购均价为每公斤0.925元，但同期国际市场大豆每公斤为0.75元～0.8元，一些粮食加工企业便选择了进口，结果国内粮食滞销进一步加剧，农民种粮积极性受到打击。总之，政府通过托市收购和拍卖粮食的策略，能够达到熨平起伏不定的粮价，保障粮食安全的目的。
4、建立真正有效的农业灾害损失补偿机制－－农业保险，为农业生产撑起保护伞。农业生产的巨大风险，农业生产者对风险保障的迫切需求，农业风险保障局面的现实缺陷，加入WTO后适应国际惯例的要求，均要求我国建立起真正有效的农业灾害损失补偿机制－－农业保险制度。从国外经验来看，农业保险往往可以发挥十分重要的作用。如自20世纪30年代开办农业保险以来，美国2000年承保的农作物种类从1980年的30种增加到100种，承保面积为8094万公顷，占全国农作物种植面积的75%；1988年，美国的旱灾造成的农业损失占当年保险赔偿的85%，赔付率达到了240%。美国农业部以各种形式对农业灾害的补偿资金每年约250亿美元，其中用于农作物保险的资金为60.4亿美金，占总支出的24.2%，加拿大1990-1991年度，农民购买农业保险的户数占到农户总数的54%，被保农作物面积占到了该国总播种面积的58%。再如旱灾，国外的旱灾保险补偿水平可以达到30%～50%。相比之下，我国还没有真正建立农业保险制度，干旱造成的农业损失更是得不到任何保险补偿。直到2004年，国家为了支持解决“三农”问题，才在政府支持下又开始农业保险试点，上海、吉林、黑龙江先后批设了安信、安华和阳光3家不同经营模式的专业性农业保险公司。到2007年，中央财政第一次对农业保险给予政策补贴，承担的农险保费补贴比例为25%，选择6省（区）的玉米、水稻、大豆、棉花、小麦等5种主要农作物开展补贴试点。2009年，试点地区增加到16个，中央财政共安排保费补贴资金预算79亿元，比上年增加近60%；2009年农业保险保费收入达134亿元，比上年增长了20.7%。但从总体来看，保险补偿与农业灾害经济损失相比仍微乎其微。如2005年农业因灾直接损失约1000亿元，保险补偿却不到6亿元，仅为农业损失的0.6%；2008年的保险赔款仅占农户生产成本的20%左右；2009年保险机构支付农业保险赔款102亿元，实际上只有23.87%的农田得到保险赔偿。造成农业保险与补偿机制滞后的原因是多方面的，但缺乏专业机构，缺乏政策扶持与财政支持，缺乏相应的法制规范是主要原因。因此，国家应当建立政策性的农业保险机构，同时将对农业保险的扶持政策纳入支农惠农政策体系并给以更有力度的财政支持。政府有必要在短期内推动出台《农业保险法》及相关配套法规，为农业保险发展提供法制保证。此外，还有必要建立农业保险分散机制与巨灾风险应对机制，如实现与国内其他财产保险及国际上财产保险的再保险对接，建立农业保险巨灾风险基金，探索农业巨灾风险期权、巨灾债券、巨灾期权买权和巨灾风险互换等方式，将农业保险经营风险在国内外证券市场上进行分散。
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