| 公共财政框架下政府非税收入管理改革的思考 |
| 潘小璐 2009-09-30 |
| 摘 要： |
近年来，我国提出建立社会主义市场经济体制下的公共财政的发展目标。按照这一目标要求，本文认为，政府的职能主要是提供公共产品和服务，公共财政的主要职能是合理配置资源、宏观调控经济、公平收入分配和监督管理。非税收入作为财政收入的重要组成部分，必须管理好，否则，建立和完善社会主义市场经济条件下的公共财政将是一句空话。 |
| 关键词： |
公共财政，财政税收，非税收入，公共产品 |
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我国从领导层的角度提出公共财政的概念，是在1998年12月15日全国财政工作会议上。当时国务院主管财政税务工作的副总理李岚清，明确提出要建立公共财政的基本框架。2000年11月20日，李岚清在省部级干部财政专题研讨班开班仪式上，做了《以“三个代表”重要思想为指导，逐步建立公共财政框架》的讲话，提出“加快建立适合我国的公共财政，进一步调整和优化财政收支结构，逐步减少盈利性、经营性领域投资，大力压缩行政事业经费，把经营性事业单位推向市场，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面”。从此以后，从建设财政、吃饭财政逐步转变为与社会主义市场经济体制相适应的公共财政就成为我国财政转型的一种理念和基本导向。我国非税收入管理沿着“高度计划时代统一管理－－向市场经济过渡的放权、自行管理－－市场经济体制完善的规范管理”的轨迹发展，取得了显著成效。但是，与公共财政的要求仍有差距。
一、公共财政的内涵和特征
对公共财政的概念，学术界有好几种理解，比较一致的观点是：公共财政是市场经济的产物，它是建立在“市场失灵”理论基础上、把财政作为一个公共部门进行研究的科学，解决公共部门（即政府）如何最有效地向社会提供公共产品和服务，以弥补“市场失灵”的问题。所以，市场对资源配置起基础性作用，解决“生产什么”、“如何生产”和“为谁生产”的问题；通过提供私人物品或服务，满足私人个别需要。而政府则致力于弥补市场本身的缺陷，解决市场失灵问题，通过提供公共物品或服务，满足社会公共需要。财政则是实现政府职能的物质手段。因此，市场经济条件下的财政亦被称为“公共财政”。
公共财政的主旨是“公共性”，“取众人之财，办众人之事”，坚持公平、公正、公开的原则。公共财政的基本特征表现在以下三个方面。
（一）公共性
即公共财政着眼于满足社会公共需要，其职能范围是以满足整个社会的公共需要，而不是满足哪个阶层或哪一个集团的需要为口径界定的。凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，公共财政就不去介入，凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，公共财政就必须涉足。
（二）非盈利性
即公共财政的收支安排是以公共利益的最大化，而不是以投资赚钱或夹带着投资赚钱的因素为出发点和归宿的。公共财政的非盈利性决定于政府活动和公共财政的公共性。政府作为社会管理者，其行为的动机不是也不能是取得相应的报偿和盈利，而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。政府职责的这种特点表现在财政收支上，就是财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上；财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。政府的财政收支行为，不应也不能带有任何盈利的色彩。
（三）规范性
即公共财政的收支行为要建立在讲规矩、有规矩、守规矩的基础上。公共财政的规范性亦决定于公共财政的公共性。正是因为公共财政是以满足整个社会的公共需要为基本着眼点，政府部门所花的钱是从广大社会成员那里收取的“众人之财”，而不是或不再是“自家之财”，政府部门所办的事是与广大社会成员日常生活息息相关的“众人之事”，而不是或不再是“自家之事”。所以，政府部门收钱、花钱的行为就应当有所讲究，必须接受监督，必须对社会成员具有透明度（周金刚，2007年）。
二、公共财政框架下政府非税收入管理存在的问题
（一）法制建设滞后
目前，非税收人的立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个环节，缺乏一套完整、统一、规范、系统的法律法规。行政事业性收费和罚没收入虽然有一些地方性规章，但法律级次较低，不够协调，实际执行中难以得到充分保障，使政府非税收入管理无章可循或有章难循。法律的约束、规范明显缺失。
（二）立项收费行为不规范
按照公共财政的规范性和非盈利性，非税收入立项收费及其标准应有科学合理的规范。但现行收费范围界定不严格，对具体征收标准没有明确的规定，在实际操作中，立项审批还存在多头管理。在地方事权越来越多、财权越来越少、经费不足收费补、部门收支挂钩的情况下，地方和部门都有收费的冲动，一些在中央得不到批准的收费项目就分散到地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不到批准就换个名目审批。有些地方和部门甚至擅自设立收费项目，自行提高收费标准，乱收费屡禁不绝。
（三）管理范围不到位
按照公共财政公共性原则，凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，公共财政就必须涉足。目前，纳入非税收入管理的主要是行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入，对政府应当管理的其他一些非税收入，大多没有纳入非税收入管理的范围，存在着真空地带，主要集中在国有资源有偿使用方面，如场地和矿区使用费收入、频道和航道等的特许经营权收入、捐款收入等。
（四）预算管理“双轨制”
第一种是预算内管理方式，即非税收人资金上缴国库、纳入政府预算的管理。第二种是预算外管理方式，即非税收入资金上缴财政专户、纳入政府预算外的管理。当前非税收入资金管理是缴入国库的少、缴入财政专户的多；纳入预算内的少，纳入预算外的多；资金财政部门调控使用的少、各征收部门使用的多（王凤霞，2007）。导致非税收入资金统筹不到位，弱化了财政资金的综合统筹能力，影响了政府宏观调控和公共服务目标的实现。此种现象离公共财政要求的预算完整性的目标存在很大差距。
（五）支出管理约束“软化”
从非税收入分配的利益归属看，由于“谁收谁支”模式没有根本性改变，非税收入很大程度上掌握在部门和单位手中，加之对非税收入使用管理不到位，使非税收入支出安排存在较大的随意性，对一些专项资金是否严格按批复的部门预算执行，是否存在挪用资金等情况，缺少有效的管理监督，普遍存在使用不规范问题：有的用来建办公楼、宿舍；有的用来发放职工的工资、津贴，有的甚至乱发奖金、物品（姜国忠，2008），有违公共财政“取众人之财，办众人之事”和公平、公正的原则。
三、顺应公共财政要求，不断完善非税收入管理
（一）健全立法
加快制定《政府非税收入征收管理法》，明确政府非税收入的概念、性质、范围、管理原则、管理部门、管理权限、资金解缴、预决算编制及监督检查等内容，与现行的《预算法》、《会计法》和《税收征管法》等相配套。使非税收入管理进入法制化、规范化的轨道，使它具有很高的权威性和可操作性。
（二）合理界定范围
将体现政府行为或利用国有资产获取的收益纳入政府非税收入管理。同时，对现有的各项行政事业性收费，采取“改、转、清、留”的措施加以规范。“改”，就是将部分具有准税收性质的行政事业性收费、政府性基金改为税收，实行依法征税；“转”，就是将部分自收自支事业单位的不体现政府服务职能的行政事业性收费，转为由市场运作的经营服务性收费，并通过税收杠杆进行调节；“清”，就是对不合法、不合理收费坚决予以取消；“留”，就是将那些体现政府职能和政府行为的必不可少的收费予以保留，但对这部分收费要进一步明确标准并实行规范管理（陈浩，2008年）。
（三）规范立项与审批
政府非税收入作为财政性资金，其立项审批权应集中在立法机关。根据政体结构体系与政府非税收入的受益范围和国有资产出资人相适应的原则，涉及全国范围的项目应由全国人大审议、批准；地方性的项目应由地方人大审议、批准，并以法律的形式颁布实施。在审批过程中，要完善政府非税收入的公共决策程序，发挥听证制度的作用，使广大人民的意见在决策中得到一定程度的表达和尊重。如在设立新的收费项目或修订收费标准之前，通知缴费人就可能出现的问题进行磋商，对现有的相关收费以及收费设立的环境进行分析，对收费可能产生的正反面影响进行评估，设立答辩程序，阐明对缴费人提出意见和建议的吸收程度及其原因。有关部门和机构未履行上述程序，或者未经协商达成一致意见的，不能报立法机关审批。
（四）科学制定收费标准
目前各国通行的政府非税收入定价方法有完全成本定价和边际成本定价两种方法。完全成本定价基于按需求量确定的平均成本来定价，其出发点是补偿成本耗费。边际成本定价则基于资源最优配置的要求，按照达到供求量相等时的边际成本来确定收费标准。借鉴市场经济国家收费管理的经验，我国对政府收费标准的核定，应按照收费类别分类管理。其中，对于具有排他性和独占性的特许权收费，应按照市场价格确定收费标准；对于管理性或服务性的收费，则应当坚持非盈利的原则，按照补偿成本或低于成本核定；其他兼有公共和私人混合受益特性的服务，其收费标准应当按照低于全部成本或费用的原则确定（安徽省财政厅课题组，2004年）。如：对于全部用于某些准公共项目的非税收入，按照公共产品有效供给的两个收人条件确定收取标准：一是效率的总和边际条件，即公共产品对各消费者的边际价值和等于其供给的边际成本；二是成本分配的个人边际条件，即个人按其从消费公共产品取得的边际利益支付“边际”定价。对于在提供公共服务过程中的补偿性收费，如规费收入，应按市场定价的工本费、手续费收取，不能变相涨价或附带乱收费。
（五）强化预算管理
政府非税收人的存在是为了公共利益。这就要求非税收入的使用也必须以实现公共利益、满足公共需要为出发点，收费单位仅仅是履行和代行政府职能收费，没有任何权利为了单位、个人利益使用非税收入。因此，政府非税收入必须全部纳入政府的预算管理，经过一个由预算的编制、审查批准、预算执行和执行结果反映所组成的预算过程。即公共收费的部门、单位将所征收的各种非税收入全部上交国库，其所需要的开支由财政预算安排，不得坐收坐支，即使是由相关法律法规明确规定了特定用途的专项性收费，收费单位都必须全部上交国库，再由政府通过财政预算安排使用。而且，对非税收入部门与单位的预算安排实行收支脱钩。也就是说，不论是公共收费、专项收费还是一般性收费，政府财政对各收费部门、单位的预算支出安排，都不与其收入多少挂钩。经人大批准的预算具有刚性，尽量避免随意改变收支计划。没有列入收入的，不能征收；没有列入支出的，不能支出；规定了支出标准的，不能超标。在执行中因特殊情况需要调整预算的，应当编制预算调整方案，并提请本级人大常务委员会审查和批准。预算的执行情况需完整、详细地向人大和社会公布。
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