政府非税收入管理的国际经验及启示 |
白宇飞 2010-05-31 |
摘 要: |
相对于正处于探索阶段的我国而言,在市场经济相当成熟的发达国家,政府非税收入管理已经十分规范和完善,特别是非税项目确立和定价、预算管理、非税收入征缴及资金使用等方面的一些先进管理经验在国际上都有着较强的示范作用,对于加强我国政府非税收入管理则更具有积极的指导意义。本文通过借鉴国外先进的管理经验,结合我国的现实情况,提出了适合我国国情的政府非税收入管理方式或方法。 |
关键词: |
宏观调控,非税收入,预算外资金,公共产品,绩效考评 |
|
|
政府非税收入,作为政府财政收入的重要组成部分,是保障各级政府正常运转、促进社会经济事业发展的重要财力。目前,由于我国对政府非税收入的管理尚处于探索阶段,还未形成一系列行之有效的管理方法,致使相当数量的政府非税收入始终游离于财政监控之外,非税资金的使用效率低下。因此,如何加强政府非税收入管理,提高非税资金使用效率,已成为财政管理工作中一个亟需解决的问题。相对于正处于探索阶段的我国而言,在市场经济相当成熟的发达国家,政府非税收入管理已经十分规范和完善,特别是非税项目确立和定价、预算管理、非税收入征缴及资金使用等方面的一些先进管理经验在国际上都有着较强的示范作用,对于加强我国政府非税收入管理则更具有积极的指导意义。因此,本文通过借鉴国外先进的管理经验,结合我国经济发展的实际水平和财政管理的现实情况,提出适合我国国情的政府非税收入管理方式或方法,对于提高我国政府非税收入管理水平,增强财政的宏观调控能力具有重大意义。
一、政府非税收入管理的国际经验
市场经济国家的财政收入主要包括税收和非税收入两种形式,其中非税收入是各级政府财政收入的必要补充,在政府收支管理过程中发挥着不可替代的作用。近年来,随着政府公共支出的增长,各国政府尤其是其地方政府面临的财政压力愈来愈大,基于通过加税的方式缓解财政压力容易遭到公众反对的原因,各国政府逐渐将注意力转移到非税收入上, 并在非税收入的征收管理过程中积累了大量的宝贵经验。
(一)项目确立的法制化
对于市场经济成熟的国家而言,公共部门出台任何政府非税收入项目都要求有严格的法律依据和程序,若要变动具体项目也须经过相关的行政审议程序。例如,澳大利亚政府的收费审批权集中在联邦和州两极,收费机构若要设立新的收费项目,就必须按照该机构的隶属关系,向其所属国库部提出申请,经国会或州议会审议通过后,再以联邦法律或州法律形式颁布才可实施。同时,为了保证各项非税项目都能取得被征收对象的理解和支持,征收部门顺利完成相关征缴工作,不少国家的各级政府在出台新的非税项目前,一般都会与未来的被征收对象进行有效的沟通,具体包括向其阐述设置项目的原因,与其共同分析项目实际运行后可能产生的各种影响,以及回答其提出的各种问题等。事实上,每个新项目只有在经过与被征收对象的磋商,并得到其认同后才具备实际的提请资格和被最终批准执行的可能性。任何未履行磋商程序,或未达成一致意见的项目都不会被审批通过。
(二)项目定价的科学化
作为政府非税收入管理的重点之一,非税项目的定价始终为各国政府所重视。目前,尽管各国政府对非税项目定价时所遵循的原则在称谓上有所区别,但多数发达国家基本上是按低于平均成本的边际成本为标准进行定价的,即力求其定价能够兼顾政府补偿成本的需要和社会公众的普遍承受能力。例如,美国法律条款明确规定所有项目的价格水平均不能超过政府提供服务或福利的成本,不能超过外溢损失的额度,其相关管理部门都要定期对政府所提供的公共服务和准公共服务成本进行严格精确的测算,以增强项目定价的科学性和可控性。
(三)预算管理的规范化
政府非税收入作为财政收入的组成部分,与税收一样,必须纳入预算管理是国外政府非税收入管理的共同作法。例如,依据加拿大联邦《财政管理法》规定,联邦政府和相关机构所收取的各项政府非税收入(主要指收费)都须存入“综合收入基金”账户中作为预算收入,由政府统一安排使用,不与征收部门的支出相挂钩。又如法国政府非税收入要全部纳入中央预算,各征收部门的经费支出全额由财政预算统筹安排,与其征收的非税收入数量无直接关系。
(四)收缴方式的现代化
近年来,随着全球信息网络化水平的迅速提高,发达国家政府非税收入的收缴工作开始广泛地借助先进、完善的计算机网络系统进行,使得缴费方式更加灵活,收缴效率日益提高。如通过“消费者自动银行”予以自动划转、通过电话委托缴付以及通过邮寄付款等缴费方式已逐渐取代了传统的人工收缴方式。
(五)资金使用的透明化
在国外政府非税收入管理过程中,非税资金使用的透明化主要体现在两方面:一是各级政府要通过多种方式定期向公众公布非税资金的征收和使用情况,接受其监督,例如公众一般可以通过政府网站查询到近期政府非税收入的具体使用方向;二是各级政府在年度预、决算报告中都要详细反映政府非税收入的收支状况,在每年向议会报告年度财政收支预算时,也要介绍有关政府非税收入的收支情况,并接受议会的审查。
二、我国政府非税收入管理的现状
随着“收支两条线”改革的深化和各级政府对非税收入的重视,目前我国政府非税收入管理已有较大改善,但仍存在不少问题。
(一)项目管理方面:“长官意识”胜于规章制度
近年来,为了加强政府非税收入管理,我国各省、自治区、直辖市都根据当地的实际情况陆续出台了“政府非税收入项目名录”,同时制定了相应的收费标准,并要求各级征收单位严格据以执行。但在实际的征收过程中却逐渐出现了“长官意识”胜于规章制度的现象,且有愈演愈烈之势。例如某些地方领导为了突出政绩,往往不顾当地经济的实际发展水平和相关规章制度,大肆利用手中权利随意减免收费项目,降低收费标准,以此作为优惠条件吸引外资。还有某些地方或单位领导,由于受到利益驱使,为了获得更多的“可支配”经费,经常越权批准或擅自出台收费项目,提高收费标准,扩大收费范围,甚至将部分行政事业性收费转为经营性收费。
(二)预算管理方面:思想观念陈旧,部门预算阻力重重
我国自2001年提出政府非税收入 概念至今已有5年时间,但不少地区的征收单位始终将政府非税收入等同于预算外资金,把这部分收入作为本单位的自有资金,继续沿用“自收、自支、自管”模式;一些单位虽接受了政府非税收入的概念,也清楚其财政资金的属性,但受部门利益的影响,不愿拱手交出这份多年来一直“属于自己”的财权,于是想尽一切办法阻止部门预算的开展,不向财政部门上报其真实收入数量。
(三)资金使用方面:收支依然挂钩,资金浪费严重
目前,全国各地都在进行深化“收支两条线”的改革,但取得显著效果的地区却不多。很多地区虽然在形式上已经做到了收支脱钩,如全面清理了各单位设在银行的收入过渡性帐户,同时将各项政府非税收入都按期缴入了财政专户,但政府非税收入“入户快、出户更快”的公开秘密实质上使得非税资金的使用权还停留在征收单位手中,非税资金并没有走出“谁收谁用、多收多用”的怪圈。此外,在相关法律法规及资金使用监督机制不健全的情况下,为数不少的征收单位在使用非税资金时往往缺乏成本意识,铺张浪费现象较为普遍,少数单位甚至将征收来的政府非税收入用来进行攀比,不但降低了非税资金的使用效率,而且败坏了整个社会风气,严重影响了政府形象。
(四)征管方式方面:手段落后,信息化水平较低
现阶段,我国政府非税收入征管过程中的技术手段还较为落后,对计算机程序和软件的开发与利用程度不高,而由于各地区的信息化程度差异较大,试点地区总结出的先进管理经验难以在全国推广。例如,为了加强票据管理,达到“以票治费”的目的,福建省专门开发了票据电子化管理模块,对用票单位开票、资金解缴、票据核算等行为可以由计算机进行一体化操作,但因为其需要在相当完善的网络系统下由专业的工作人员进行安装、管理和定期维护,而我国的部分城市和绝大部分县城还远没有达到相应的信息化水平,所以不少地区的票据管理工作至今仍要依靠人工作业,无法应用发达地区的现代化管理技术。
(五)监督管理方面:认识滞后,分工不明
目前,人们普遍没有认识到政府非税收入监督是政府非税收入管理的有机组成部分,其应贯穿于整个管理活动的全过程,而不是人为地把监督与管理相割裂,只把其看作是一种增收节支的临时性措施或整顿经济秩序的特殊手段。监督的重点还是停留在征收行为是否违规、非税收入是否足额缴纳的初级阶段,对于收入使用是否合理、非税资金对经济建设的贡献程度如何等方面还未加以重视。
就监督主体而言,虽然财政、审计、人大等部门都承担有监督任务,但由于彼此间缺乏明确的分工,在检查计划上不能相互衔接,工作信息上不能相互共享,造成了不必要的人力、财力和时间的浪费,增加了监督成本,降低了监督效率。此外,由于各监督机构大多数只重事后监督而轻事前、事中监督,没有达到监督“防患于未然”的根本目的。
三、加强我国政府非税收入管理的建议
加强政府非税收入管理,逐步提高非税资金的使用效益,不仅有利于财政收入的稳定增长,而且可以提高财政的宏观调控能力,同时也是深化财税体制改革的重要内容之一。因此,本文借鉴国外先进管理经验,并结合我国实际情况,积极探索适合我国国情的政府非税收入管理办法。
(一)完善政府非税收入项目管理
一方面,要借鉴国外的非税项目确立方式,认真听取人们对于现行各类政府非税收入项目提出的意见和建议,重新考察其存在的合理性和继续发展的可行性,进而正本清源:对于不符合国家收费审批管理规定,由地方或部门越权设立的收费项目(主要是指制度外收入项目)一律要坚决取缔;对于凭借政府权利、行政管理职能收取的与税收性质相同的项目可考虑逐渐改以税收的形式进行征收管理;对于无论从理论上还是实际中都应该以非税形式存在的项目则要加以规范和引导,使其能够健康成长。另一方面,可以参考“低于平均成本的边际成本”的收费原则对各项目的征收标准进行重新核定,并将规范后的项目名称及具体征收标准造册公布,以便与征收对象间做到信息对称,促使征收机构和被征收对象严格按照规定标准执行。
(二)逐步实施政府非税收入全口径预算管理
即按照“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的原则,逐步扩大政府非税收入预算管理范围,最终将其全部纳入预算管理。具体而言,对于目前已经纳入财政预算管理的罚没收入、行政性收费等要继续保持现行的预算管理方式,同时将重点放在名义纳入预算管理,但实质是列收列支的各类政府性基金和那些仅仅进入财政专户管理的事业性收费上。各地财政部门可以根据本地的实际情况,制定出明确合理的政府非税收入分期分批纳入预算管理的计划,并通过公示的方式告知相关征收部门及被征收对象,以便加快改革的进程,提早实现政府非税收入与税收收入的统一预算编制,进而提高政府非税收入的使用效益。此外,为了提高预算的透明度和精细度,加强财政部门对征收单位的各政府非税收入项目及收入总量的了解,便于其将有限的非税资金按照公开、公正、透明的原则分配到各预算单位和具体项目上,有必要改进现行的预算编制方法,逐步强化部门预算,完善综合预算。
(三)建立政府非税收入征管激励机制以深化“收支两条线”改革
目前,各地区“收支两条线”改革的成效不显著,收入与支出并没有完全脱钩:一方面是由于改革牵涉的面太广,容易遭到既得利益集团的抵制;另一方面,由于还没建立起对征收主体行之有效的激励机制,使得财政部门担心脱钩后反而会减少收入。例如当征收主体所征收的政府非税收入与其开支突然完全脱钩时,其很可能会失去原有的征收积极性,导致政府非税收入不能应收尽收,部分收入白白流失,也可能产生寻租行为,即征收主体通过非法减免政府非税收入的方式来损公肥私。此时,显然需要有效的激励机制激励征收主体继续合理、合法、足额的进行征收,但从各地区的实践来看,至今尚未形成真正可行的激励方案,基于此,不少地区的财政部门没有下定决心彻底推行“收支两条线”政策。
从国外政府非税收入管理的实践经验来看,收入与支出完全脱钩是今后我国政府非税收入管理发展的必然趋势。所以,为了解除财政部门的“后顾之忧”,使其大力推行“收支两条线”政策,必须尽快建立有效的激励机制。本文借鉴部分地区曾使用的基数激励法思想,应用“联合确定基数法”,建立了针对征收主体的简单激励模型:
在该模型中, S是征收主体上报给财政部门的其预估征收的政府非税收入数量;D是财政部门估算的征收主体可能征收的收入数量;w是预先设定的权重;wS+(1-w)D为征收主体与财政部门联合核定的政府非税收入基数。假定征收主体年终实际征收数量为A,若A>wS+(1-w)D,即超额完成任务,财政部门将对征收主体进行奖励,奖励数额为[A-wS-(1-w)D]q1,q1为奖励系数;若A<wS+(1-w)时,即未完成任务,则对其进行负奖励,数额为[A-wS-(1-w)D]q1,也就是未完成部分的q1%要由征收主体弥补,此外,考虑到征收主体可能会为了取得奖励,而在上报财政部门时有意低报,故设定q2为低报惩罚系数,当A>S时,即征收主体上报数量少于实际征收数量时,将对其收取“低报罚金”(A-S)q2;但若出现A<S,即多报时,不予奖励或惩罚。最后,为了保证征收部门在合理、合法征收的前提下完成任务,设定q3为乱收惩罚系数,当发现乱收费时,对其处以Fq3的罚款,F为乱收费数额。
通过建立上述激励模型完善激励机制,不但可增加征收主体的工作积极性, 而且有助于财政部门摸清家底, 同时,有效的抑制乱收费。此时,财政部门可以“放心”地实施“收支两条线”政策并将其深化,以争取尽早实现政府非税收入与支出完全分离的目标。
(四)推进“金财工程”建设,逐步实现收缴方式现代化
即各地区要按照“金财工程”的要求,搭建网络技术平台,建立健全政府非税收入征收管理信息系统, 逐步实现全国范围内的征缴方式现代化:政府非税收入从票据领购到自动核销,单位开票到自动入帐,银行代收到专户管理等环节的全程网络化管理。为此,各地区首先要从思想上认识到推进“金财工程”建设对于提高政府非税收入征缴效率的巨大作用,重视计算机程序的开发与软件的应用。其次,要加大对“金财工程”的投入力度,不仅包括财力的投入,以确保财政、银行、征收单位之间能够实现计算机联网,便于财政部门及时、准确地掌握并全面监控政府非税收入的收缴情况;更要有人力资源的投入,以保证不断开发、探索出更为先进和完善的收缴方式,进而提高工作效率和管理质量。
(五)建立科学的绩效评价体系,提高非税资金使用效率
财政资金绩效考评主要是运用科学、规范的绩效评价方法,按照统一的评价标准,对由财政预算安排的项目实施过程及完成的结果进行综合性考核和评价。它是近年来西方发达国家加强财政支出管理的一个新举措,其根本意义是以财政支出效果为最终目标,考核政府职能的实现程度,即考核政府提供公共产品(或准公共产品)和公共服务(或准公共服务)的效果与效率。因此,从规范政府非税收入管理的角度出发,通过合理确定绩效考评对象、谨慎选择绩效考评方法以及周密设计绩效考评指标,最终建立科学的非税资金绩效评价体系,同时严格规范绩效考评工作程序,并加强绩效考评结果的应用,是解决目前非税资金浪费严重,使用效率较低的一个可行方案。
(六)完善政府非税收入的监督管理
随着社会主义市场经济体制的建立与完善,我国目前已基本形成以财政监督、人大监督、审计监督、社会监督为主体的监督体系。财政、人大与审计等机构作为政府行政监督体系中的基本组成部分都承担着政府非税收入监督的责任,虽然它们的监督目标是一致的,但监督检查的内容和方式应有所区别,各有侧重。因此,为了完善政府非税收入的监督管理,需要在各监督机构间建立起高效的协调机制。具体而言,在开展监督工作前,各监督机构需进行有效的沟通,以明确各自的责任,避免出现不必要的交叉监督;在监督工作进行中,各监督机构要进行紧密的协作,实现信息共享,以降低监督成本;在监督工作结束后,各监督机构要及时进行总结,为下一次的监督做好充分的准备,从而提高整体监督效率。同时,为了鼓励社会监督,财政部门可以建立明确的奖励制度,对举报违反政府非税收入正常管理的单位和个人予以表彰和奖励,真正将政府非税收入管理置于人民的监督之下。此外,政府非税收入监督部门应继续扩大监督的范围,除了对征收单位在具体征收过程中可能出现的一些违规、违纪行为进行监督外,还要将监督拓展到部门预算的开展情况、非税资金的使用效益等方面,最终达到对政府非税收入管理的各环节进行全程监督。
|
|
|